Demokratikriterier i svensk lagstiftning om trossamfund

av DANIEL STATTIN

På en rad olika områden där det allmänna ger anslag till verksamhet som bedrivs av enskilda organisationer, inklusive trossamfund, gäller att anslagstagaren måste leva upp till så kallade demokratikriterier eller demokrativillkor för att anslag skall beviljas. Demokratikriterierna i den nuvarande lagstiftningen innebär att vissa krav ställs på syftet med anslagstagarens verksamhet, hur verksamheten bedrivs och hur anslagstagarens inre organisation och styrning är utformade. I korthet krävs det att anslagstagaren lever upp till vissa demokratiska grundvärden för att få anslag från det allmänna. Däremot kopplas grundvärdena inte till det i den allmänna debatten förekommande begreppet ”svenska värderingar”.

I en nylig proposition (Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor, prop. 2023/24:19) har regeringen föreslagit ändringar i demokratikriterierna. Förslagen till förändringar i anslagssystemet gör att bland annat frågan om demokratikriteriernas utformning är aktuell. I det följande kommer jag att presentera regeringens förslag men också föra en mer allmän diskussion kring demokratikriterierna och deras innebörd och tillämpning (se också min ledartext i Signum nr 8/2022).

Varför demokratikriterier?

En betydande del av insatserna för ett gott samhälle utförs i Sverige av enskilda idéburna organisationer i det som brukar kallas civilsamhället (till skillnad från det allmänna). Organisationerna är i allt väsentligt av tre typer: stiftelser, ideella föreningar och trossamfund. Inom sig rymmer de ideella föreningarna och trossamfunden vitt åtskilda företeelser.

Civilsamhället engagerar, anses det, mer än 6 miljoner människor i Sverige. Det bidrar till integration och samhällsutveckling, motverkar ensamhet, fostrar deltagare i olika avseenden, främjar gemenskap kring idéer och trosfrågor och bidrar till samhällets robusthet, inte minst när säkerhetsläget i omvärlden blir bekymmersamt. Det är därmed inte så förvånande att det allmänna ser ett värde i civilsamhällets organisationer och den verksamhet som bedrivs av dem. Under lång tid har därför det allmänna lämnat anslag till verksamhet som bedrivits i civilsamhällets organisationer, både mer långsiktigt stöd och stöd till enstaka insatser.

All verksamhet som människor organiserar gemensamt är inte av godo. Det räcker med att exemplifiera med att så kallad kårverksamhet (militär utbildning som inte utförs eller stöds av det allmänna) är förbjuden och att det diskuteras förbud mot till exempel rasistiska organisationer. Det är således föga förvånande att det allmänna ser sig föranlåtet att ställa olika krav på de enskilda organisationer som vill ta emot anslag och annat stöd. Den verksamhet som de bedriver – och som skall stödjas av det allmänna – skall bidra till sådant som gör samhället gott. En fundamental del i det goda samhället är att mänskliga rättigheter iakttas; bland annat att enskilda på lika villkor får delta i debatt och beslutsfattande om det som berör dem. Det ligger så att säga i sakens natur att det allmänna har ett intresse av att den som får anslag för att bedriva samhällsnyttig verksamhet också i övrigt bidrar till att det goda samhället utvecklas. Demokratikriterierna är medel för det allmänna att uppnå detta.

Förändrade demokratikriterier

För närvarande finns demokratikriterier i viss anslagslagstiftning. Den vanligast förekommande formuleringen av ett demokratikriterium är att anslag förutsätter att mottagaren ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”. Ibland kompletteras detta med att den anslagstagande organisationen skall vara självständig och demokratiskt uppbyggd. Det förekommer emellertid inte uttryckliga demokratikriterier vid all anslagsverksamhet – det finns till exempel inget författningsreglerat demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden, även om fonden tillämpat demokratikriterier på eget initiativ. I 3 § 1 st. lagen om trossamfund framgår att ett krav för att ett trossamfund skall få statligt stöd är att trossamfundet ”bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på”. Redan denna kortfattade genomgång visar att demokratikriterierna i den befintliga lagstiftningen varierar och icke sällan är generellt och abstrakt uttryckta. De har också kritiserats för att vara otydliga och leda till bristande rättssäkerhet.

I prop. 2023/24:19 är det regeringens målsättning att formulera generella demokratikriterier som skall gälla för allt statligt anslagslämnande, så länge det inte i det enskilda fallet finns anledning till annan reglering, och som uppfyller de krav på rättssäkerhet vid tillämpningen som faktiskt också är ett krav i ett demokratiskt samhälle. Demokratikraven skall, som ett led i att bli mer förutsebara, tydligt kopplas till statsskickets grunder. Regeringen uttalar (på s. 28) om principerna för utformningen av de nya kriterierna:

”En vägledande princip i utformningen av villkor om demokrati i statens stöd till civilsamhället är att villkoren ska kunna härledas till de grundläggande värden som kommer till uttryck i bl.a. regeringsformen. Exempel på sådana värden är människors lika värde, yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. I regeringsformen betonas också bl.a. värderingarna att det allmänna ska ha respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.”

Den tydliga kopplingen till statsskickets grunder så som de kommer till uttryck i bland annat regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och Sveriges internationella åtaganden är viktig för att i ett senare skede avgöra hur kriterierna skall tolkas och tillämpas. Kopplingen anger så att säga både målet för tolkningen som en metod för hur den skall gå till.

Mot bland annat denna bakgrund föreslår regeringen nya generella demokratikriterier med följande utformning (hämtat från förslaget till 2 kap. 4 a § lagen om Allmänna arvsfonden) som den som skall kvalificera sig för statliga anslag måste uppfylla:

”Stöd får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

  1. utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,
  2. diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
  3. försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
  4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.”

Kriterierna för trossamfund och de allmänna kriterierna som normalt skall gälla vid statlig anslagsgivning blir i och med lagändringen desamma.

Det är värt att notera att kraven på självständighet och demokratisk uppbyggnad inte återkommer i de föreslagna nya demokratikriterierna. Möjligen beror det på att dessa kriterier varit svåra att tillämpa i praktiken, men någon närmare förklaring ges inte i förarbetena. För trossamfundens vidkommande gällde aldrig något krav på demokratisk uppbyggnad för att få anslag; det ligger i sakens natur att teologiska frågor om samfundens uppbyggnad inte lämpar sig särskilt väl för demokratiska medlemsbeslut. Inte heller finns det någon referens till det otydliga begreppet ”svenska värderingar”, som förekommit i den allmänna debatten om vilka organisationer som skall vara stödberättigade (se t.ex. betänkandet SOU 2018:18 på s. 302).

En annan företeelse som inte tagits in som ett krav för statliga anslag är främjande av vissa företeelser i samhället. I remissbehandlingen framfördes bland annat förslag om att det skulle vara ett krav att främja jämställdhet för att kunna komma i åtnjutande av statsanslag. Regeringen valde att avstå från detta och andra främjandekrav. Denna hållning är lovvärd eftersom främjandekrav riskerar att bli otydligare och därmed mindre rättssäkra än de förbudskrav som nu föreslås. Dessutom riskerade de föreslagna jämställdhetskriterierna att komma i konflikt med religionsfriheten, till exempel när det gäller vissa trossamfunds lära om vem som kan utöva prästämbetet.

Religionsfrihet som tolkningsgrund

Utöver grundläggande bestämmelser i grundlagarna skall särskild omsorg ägnas frågan om tolkning och tillämpning kan strida mot regeringsformens eller internationella konventioners stadganden om religionsfrihet. Frågan hur religionsfriheten påverkar blev för ett tiotal år sedan föremål för prövning i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2013 ref. 72). Bakgrunden till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande var att trossamfundet Jehovas vittnen ansökte om laglighetsprövning av regeringens beslut att inte bevilja samfundet stöd. Regeringen menade att eftersom trossamfundet förvägrade sina medlemmar den medborgerliga rättigheten att rösta i politiska val respekterade inte trossamfundet demokratins idéer. Högsta förvaltningsdomstolen, som upphävde regeringens beslut att inte bevilja stöd, anförde bland annat det följande:

”Respekten för religionsfriheten fordrar att bedömningen av om ett trossamfund kan anses bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på inte innefattar någon närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära. Att så inte får ske har uttryckligen framhållits i lagens förarbeten (prop. 1998/99:124 s. 64). Som framgått följer det även av Europadomstolens praxis att statens skyldighet enligt artikel 9.1 i konventionen att förhålla sig neutral och opartisk är av avgörande vikt vid bedömningar av detta slag.

Bestämmelsen i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund kan mot bakgrund av vad nu sagts inte ges den innebörden att ett samfund, vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i allmänna val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska styrelseskicket, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag.”

Av rättsfallet, som fortfarande torde vara aktuellt, kan slutsatsen dras att ett trossamfund har relativt stor frihet att formulera sina trossatser utan att det påverkar rätten till statligt stöd. Det kan noteras att det finns motsvarande praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.

Utövar våld, tvång eller hot eller kränker grundläggande fri- och rättigheter (punkt 1)

En organisation i civilsamhället eller ett trossamfund som utövar våld eller tvång för att förmå sina medlemmar att fullgöra eller underlåta något eller som hotar eller kränker vederbörandes grundläggande fri- och rättigheter har inte rätt till statsbidrag enligt regeringens förslag.

Detta demokratikriterium förbjuder i första hand våld, tvång och hot. Med våld avses dels våld å person, dels våld som yttrar sig i att egendom eller liknande förstörs. En utgångspunkt för bedömningen kan vara brottsbalkens regler om misshandelsbrott och skadegörelse. Tvång motsvarar på samma sätt brottsstadgandet olaga tvång, men omfattar flera former av tvång än vad som är straffbart. Hot innebär att framhålla att allvarliga konsekvenser kan följa, för exempelvis den agerande själv eller dennes anhöriga. Man skulle kunna illustrera vad som krävs genom en jämförelse med uppmaningen att inte utöva rösträtt i det nyss diskuterade rättsfallet från Högsta förvaltningsdomstolen. Om förvägrandet inte enbart bestått i ett förbud vars överträdande måste följas av någon form av ursäktande och förlåtande, utan genom att företrädare för trossamfundet fysiskt skadade den som utövade rösträtt eller hotade vederbörande eller dennes anhöriga med våld eller uteslutning skulle det sannolikt vara grund för att förvägra statsbidrag.

I förarbetena (s. 176) lyfts det fram att ”nyanserade samtal” om etiska och moraliska frågor är en naturlig del av ett trossamfunds verksamhet och inte strider mot detta demokratikriterium. Ett trossamfund har rätt att klargöra hur samfundet förväntar sig att dess medlemmar skall agera och uppföra sig, att de skall iaktta förbud och påbud, såsom att fasta eller besöka gudstjänst på söndagarna. Härvidlag torde konsekvenserna av att inte följa samfundets regler kunna belysas liksom eventuella påföljder, till exempel krav att bikta sig, av att inte göra detta. Regeringen framhåller att det är först när sanktionen omfattar ett beteende som leder till att en medlem avstår från en rättighet eller mot sin vilja fullgör någon åtgärd som demokratikriteriet trätts förnär. Som exempel på detta lyfts fram att medlemmens tillhörigheter slås sönder eller vederbörandes anhöriga hotas.

Ett sätt att avgöra vad som strider mot det första demokratikriteriet är att, som anvisas i förarbetena, utgå från regeringsformens och andra normkällors förteckningar av mänskliga rättigheter. För att det skall röra sig om en överträdelse skall den sannolikt vara konkret och av viss allvarlighetsgrad. Det torde vara möjligt att föra en diskussion om grundläggande fri- och rättigheter utan att det i sig innebär en överträdelse av demokratikriteriet. I förarbetena exemplifieras att det faktum att ett trossamfund arbetar mot abort inte innebär att samfundet kränker grundläggande fri- och rättigheter.

Det är intressant att notera att förarbetenas exempel utgår från beteenden från trossamfundets företrädare, såsom att misshandla, slå sönder eller hota med konsekvenser i denna värld. Av detta kan slutsatsen dras att det inte rör sig om relevanta våldsamheter eller hotelser att påpeka att en medlems beteende får konsekvenser så att säga bortom världen, såsom att vederbörande blir upplyst om att hans eller hennes beteende leder till djävulen och bort från Gud. Denna slutsats är också en naturlig följd av domstolarnas upprätthållande av principen att trossamfundens lära inte skall prövas av det allmänna.

Diskriminering (punkt 2)

Förbudet mot diskriminering i trossamfundens verksamhet utgår från diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder, det vill säga kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller liknande omständigheter kopplade till den enskilde.

Det är enligt diskrimineringsförbudet inte tillåtet för ett trossamfund som uppbär statligt stöd att till exempel förvägra någon medlemskap på grund av dennes sexuella läggning eller på grund av vederbörandes val av make eller maka.

Diskrimineringsförbudet är inte absolut, utan det finns flera inskränkningar i detta. På ett allmänt plan kan sägas att medlemskap kan förutsätta viss ålder, intellektuell mognad och kroppslig förmåga eller medborgarskap. Det är således tillåtet att begränsa medlemsantagningen till exempelvis en organisation i den frivilliga försvarsrörelsen till den som har sådana egenskaper att vederbörande säkert kan tillgodogöra sig verksamheten eller är svensk medborgare. I de flesta fall torde det beträffande civilsamhällets organisationer inte vålla några större problem att fastställa vad som är godtagbar diskriminering.

Det är möjligen svårare att bestämma diskrimineringsförbudets räckvidd gällande trossamfund. Det framgår tydligt i förarbetena att det inte är tillåtet för ett trossamfund som skall uppbära statliga anslag att, som i exemplen ovan, lägga sexuell läggning till grund för medlemskap eller att utesluta någon på grund av vederbörandes ingående av äktenskap. Däremot torde det vara förenligt med bestämmelsen att med hänvisning till trossamfundets lära vägra viga annat än en man och en kvinna till äktenskap eller att förvägra kommunion till den som inte följer trossamfundets regler. Samhället skall alltså som utgångspunkt endast i särskilda fall pröva om ett trossamfunds lära är diskriminerande – min slutsats är att i stort sett enbart de exempel som ges i förarbetena är relevanta.

På samma sätt är det en del av trossamfundets lära som inte skall prövas av det allmänna vem som företräder detta och utövar ämbeten inom samfundet. Det finns inget som hindrar att samfundet bestämmer regler som säger att enbart män skall få utöva prästämbetet eller liknande begränsningar så länge det har stöd i samfundets lära. Andra diskriminerande begränsningar, till exempel vid anställning av kanslister eller lokalvårdare, skulle däremot strida mot diskrimineringsförbudet.

Försvarar, främjar och uppmanar (punkt 3)

Det är förbjudet för ett trossamfund eller en organisation i civilsamhället som tar emot anslag från det allmänna att försvara, främja eller uppmana till våld, tvång, hat, kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter eller diskriminering, det vill säga punkterna 1 och 2 i lagförslaget. Ett motsvarande förbud mot försvar, främjande eller uppmaningar kan tolkas in även i punkt 4, så det är lagstiftningstekniskt svårt att förstå varför inte punkt 3 placerades som den sista punkten.

Med försvar, främjande och uppmaning avses sådant som uttalanden som försvarar hedersvåld eller åtgärder som främjar tvångsäktenskap.

Motarbetar det demokratiska styrelseskicket (punkt 4)

Det fjärde demokratikriteriet är att inte motverka det demokratiska styrelseskicket. Av förarbetena framgår att motarbetandet kan bestå av dels konkreta åtgärder för att störta eller förändra det demokratiska styrelseskicket (till exempel understödja finansiering av terrorism), dels främja annans motarbetande (till exempel uppmana att inte följa svensk lag eller att bidra till våldsbejakande extremism).

För att kriteriet skall aktualiseras krävs inte att det sker försök att omstörta styrelseskicket eller liknande. Förarbetena har en ganska lång, men inte uttömmande, uppräkning på vad som kan anses vara motarbetande av det demokratiska styrelseskicket, nämligen uppmaningar att inte följa svensk lag, inte hörsamma tvingande påbud, främjande av våldsbejakande extremism genom tillhandahållande av finansiering, lokaler, rekrytering eller spridande av propaganda. Naturligtvis faller direkt utövande av terrorism in under kriteriet.

Det finns naturliga begränsningar i detta kriterium. För det första framhåller förarbetena att viss försiktighet måste iakttas vid tillämpning av kriteriet på verksamhet som sker i utlandet – om en anslagsmottagare arbetar för fred, frihet och demokrati i ett annat land där det råder diktatur skulle organisationens verksamhet kunna främja åtgärder i det andra landet som vore oacceptabla i Sverige just för att skapa ett demokratiskt samhällssystem. För det andra kan svensk lagstiftning ge vid handen att vissa beteenden, som att vägra bära vapen och i stället fullgöra civilplikt, är tillåtna alternativa vägar att främja det demokratiska samhället, trots att de samtidigt innebär en vägran att följa annan lagstiftning.

Avslutande synpunkter

Regeringen har lämnat de ovanstående förslagen till riksdagen och det finns all anledning att anta att de kommer att antas och därmed bli svensk lag. Enligt min uppfattning innehåller förslagen flera fördelar gentemot nuvarande lagstiftning.

För det första leder regeringens förslag till större enhetlighet för trossamfund och organisationer i civilsamhället. Med enhetligheten följer att de beslutande myndigheterna får större erfarenhet av att tillämpa demokrativillkoren, vilket i sin tur leder till ökad rättssäkerhet.

För det andra är kriterierna lättare att tillämpa för myndigheterna och lättare att förstå för trossamfunden och civilsamhällets organisationer.

För det tredje försvinner kriterierna om självständighet (vilket sannolikt var onödigt) och intern demokratisk uppbyggnad (vilket var mindre viktigt än hur anslagstagarna förhåller sig till det demokratiska styrelseskicket i samhället i stort).

Jag kan avsluta med att ur ett katolskt perspektiv notera att de demokratikriterier som föreslås dessutom är mycket väl förenliga med den katolska socialläran.

Daniel Stattin är professor i civilrätt, särskilt associationsrätt, vid Uppsala universitet.

Ur Signum nr 5/2024, s. 11–16.

Dela
Facebook
Twitter
Pocket
LinkedIn
Skriv ut
Epost

av DANIEL STATTIN

På en rad olika områden där det allmänna ger anslag till verksamhet som bedrivs av enskilda organisationer, inklusive trossamfund, gäller att anslagstagaren måste leva upp till så kallade demokratikriterier eller demokrativillkor för att anslag skall beviljas. Demokratikriterierna i den nuvarande lagstiftningen innebär att vissa krav ställs på syftet med anslagstagarens verksamhet, hur verksamheten bedrivs och hur anslagstagarens inre organisation och styrning är utformade. I korthet krävs det att anslagstagaren lever upp till vissa demokratiska grundvärden för att få anslag från det allmänna. Däremot kopplas grundvärdena inte till det i den allmänna debatten förekommande begreppet ”svenska värderingar”.

I en nylig proposition (Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor, prop. 2023/24:19) har regeringen föreslagit ändringar i demokratikriterierna. Förslagen till förändringar i anslagssystemet gör att bland annat frågan om demokratikriteriernas utformning är aktuell. I det följande kommer jag att presentera regeringens förslag men också föra en mer allmän diskussion kring demokratikriterierna och deras innebörd och tillämpning (se också min ledartext i Signum nr 8/2022).

Varför demokratikriterier?

En betydande del av insatserna för ett gott samhälle utförs i Sverige av enskilda idéburna organisationer i det som brukar kallas civilsamhället (till skillnad från det allmänna). Organisationerna är i allt väsentligt av tre typer: stiftelser, ideella föreningar och trossamfund. Inom sig rymmer de ideella föreningarna och trossamfunden vitt åtskilda företeelser.

Civilsamhället engagerar, anses det, mer än 6 miljoner människor i Sverige. Det bidrar till integration och samhällsutveckling, motverkar ensamhet, fostrar deltagare i olika avseenden, främjar gemenskap kring idéer och trosfrågor och bidrar till samhällets robusthet, inte minst när säkerhetsläget i omvärlden blir bekymmersamt. Det är därmed inte så förvånande att det allmänna ser ett värde i civilsamhällets organisationer och den verksamhet som bedrivs av dem. Under lång tid har därför det allmänna lämnat anslag till verksamhet som bedrivits i civilsamhällets organisationer, både mer långsiktigt stöd och stöd till enstaka insatser.

All verksamhet som människor organiserar gemensamt är inte av godo. Det räcker med att exemplifiera med att så kallad kårverksamhet (militär utbildning som inte utförs eller stöds av det allmänna) är förbjuden och att det diskuteras förbud mot till exempel rasistiska organisationer. Det är således föga förvånande att det allmänna ser sig föranlåtet att ställa olika krav på de enskilda organisationer som vill ta emot anslag och annat stöd. Den verksamhet som de bedriver – och som skall stödjas av det allmänna – skall bidra till sådant som gör samhället gott. En fundamental del i det goda samhället är att mänskliga rättigheter iakttas; bland annat att enskilda på lika villkor får delta i debatt och beslutsfattande om det som berör dem. Det ligger så att säga i sakens natur att det allmänna har ett intresse av att den som får anslag för att bedriva samhällsnyttig verksamhet också i övrigt bidrar till att det goda samhället utvecklas. Demokratikriterierna är medel för det allmänna att uppnå detta.

Förändrade demokratikriterier

För närvarande finns demokratikriterier i viss anslagslagstiftning. Den vanligast förekommande formuleringen av ett demokratikriterium är att anslag förutsätter att mottagaren ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”. Ibland kompletteras detta med att den anslagstagande organisationen skall vara självständig och demokratiskt uppbyggd. Det förekommer emellertid inte uttryckliga demokratikriterier vid all anslagsverksamhet – det finns till exempel inget författningsreglerat demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden, även om fonden tillämpat demokratikriterier på eget initiativ. I 3 § 1 st. lagen om trossamfund framgår att ett krav för att ett trossamfund skall få statligt stöd är att trossamfundet ”bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på”. Redan denna kortfattade genomgång visar att demokratikriterierna i den befintliga lagstiftningen varierar och icke sällan är generellt och abstrakt uttryckta. De har också kritiserats för att vara otydliga och leda till bristande rättssäkerhet.

I prop. 2023/24:19 är det regeringens målsättning att formulera generella demokratikriterier som skall gälla för allt statligt anslagslämnande, så länge det inte i det enskilda fallet finns anledning till annan reglering, och som uppfyller de krav på rättssäkerhet vid tillämpningen som faktiskt också är ett krav i ett demokratiskt samhälle. Demokratikraven skall, som ett led i att bli mer förutsebara, tydligt kopplas till statsskickets grunder. Regeringen uttalar (på s. 28) om principerna för utformningen av de nya kriterierna:

”En vägledande princip i utformningen av villkor om demokrati i statens stöd till civilsamhället är att villkoren ska kunna härledas till de grundläggande värden som kommer till uttryck i bl.a. regeringsformen. Exempel på sådana värden är människors lika värde, yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. I regeringsformen betonas också bl.a. värderingarna att det allmänna ska ha respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.”

Den tydliga kopplingen till statsskickets grunder så som de kommer till uttryck i bland annat regeringsformen, tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och Sveriges internationella åtaganden är viktig för att i ett senare skede avgöra hur kriterierna skall tolkas och tillämpas. Kopplingen anger så att säga både målet för tolkningen som en metod för hur den skall gå till.

Mot bland annat denna bakgrund föreslår regeringen nya generella demokratikriterier med följande utformning (hämtat från förslaget till 2 kap. 4 a § lagen om Allmänna arvsfonden) som den som skall kvalificera sig för statliga anslag måste uppfylla:

”Stöd får inte lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

  1. utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,
  2. diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
  3. försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller
  4. motarbetar det demokratiska styrelseskicket.”

Kriterierna för trossamfund och de allmänna kriterierna som normalt skall gälla vid statlig anslagsgivning blir i och med lagändringen desamma.

Det är värt att notera att kraven på självständighet och demokratisk uppbyggnad inte återkommer i de föreslagna nya demokratikriterierna. Möjligen beror det på att dessa kriterier varit svåra att tillämpa i praktiken, men någon närmare förklaring ges inte i förarbetena. För trossamfundens vidkommande gällde aldrig något krav på demokratisk uppbyggnad för att få anslag; det ligger i sakens natur att teologiska frågor om samfundens uppbyggnad inte lämpar sig särskilt väl för demokratiska medlemsbeslut. Inte heller finns det någon referens till det otydliga begreppet ”svenska värderingar”, som förekommit i den allmänna debatten om vilka organisationer som skall vara stödberättigade (se t.ex. betänkandet SOU 2018:18 på s. 302).

En annan företeelse som inte tagits in som ett krav för statliga anslag är främjande av vissa företeelser i samhället. I remissbehandlingen framfördes bland annat förslag om att det skulle vara ett krav att främja jämställdhet för att kunna komma i åtnjutande av statsanslag. Regeringen valde att avstå från detta och andra främjandekrav. Denna hållning är lovvärd eftersom främjandekrav riskerar att bli otydligare och därmed mindre rättssäkra än de förbudskrav som nu föreslås. Dessutom riskerade de föreslagna jämställdhetskriterierna att komma i konflikt med religionsfriheten, till exempel när det gäller vissa trossamfunds lära om vem som kan utöva prästämbetet.

Religionsfrihet som tolkningsgrund

Utöver grundläggande bestämmelser i grundlagarna skall särskild omsorg ägnas frågan om tolkning och tillämpning kan strida mot regeringsformens eller internationella konventioners stadganden om religionsfrihet. Frågan hur religionsfriheten påverkar blev för ett tiotal år sedan föremål för prövning i Högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2013 ref. 72). Bakgrunden till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande var att trossamfundet Jehovas vittnen ansökte om laglighetsprövning av regeringens beslut att inte bevilja samfundet stöd. Regeringen menade att eftersom trossamfundet förvägrade sina medlemmar den medborgerliga rättigheten att rösta i politiska val respekterade inte trossamfundet demokratins idéer. Högsta förvaltningsdomstolen, som upphävde regeringens beslut att inte bevilja stöd, anförde bland annat det följande:

”Respekten för religionsfriheten fordrar att bedömningen av om ett trossamfund kan anses bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på inte innefattar någon närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära. Att så inte får ske har uttryckligen framhållits i lagens förarbeten (prop. 1998/99:124 s. 64). Som framgått följer det även av Europadomstolens praxis att statens skyldighet enligt artikel 9.1 i konventionen att förhålla sig neutral och opartisk är av avgörande vikt vid bedömningar av detta slag.

Bestämmelsen i 3 § 1 lagen om stöd till trossamfund kan mot bakgrund av vad nu sagts inte ges den innebörden att ett samfund, vars religiösa lära innebär att dess medlemmar uppmanas avstå från att delta i allmänna val, utan att för den skull motarbeta det demokratiska styrelseskicket, inte kan anses uppfylla kravet för rätt till statsbidrag.”

Av rättsfallet, som fortfarande torde vara aktuellt, kan slutsatsen dras att ett trossamfund har relativt stor frihet att formulera sina trossatser utan att det påverkar rätten till statligt stöd. Det kan noteras att det finns motsvarande praxis från Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna.

Utövar våld, tvång eller hot eller kränker grundläggande fri- och rättigheter (punkt 1)

En organisation i civilsamhället eller ett trossamfund som utövar våld eller tvång för att förmå sina medlemmar att fullgöra eller underlåta något eller som hotar eller kränker vederbörandes grundläggande fri- och rättigheter har inte rätt till statsbidrag enligt regeringens förslag.

Detta demokratikriterium förbjuder i första hand våld, tvång och hot. Med våld avses dels våld å person, dels våld som yttrar sig i att egendom eller liknande förstörs. En utgångspunkt för bedömningen kan vara brottsbalkens regler om misshandelsbrott och skadegörelse. Tvång motsvarar på samma sätt brottsstadgandet olaga tvång, men omfattar flera former av tvång än vad som är straffbart. Hot innebär att framhålla att allvarliga konsekvenser kan följa, för exempelvis den agerande själv eller dennes anhöriga. Man skulle kunna illustrera vad som krävs genom en jämförelse med uppmaningen att inte utöva rösträtt i det nyss diskuterade rättsfallet från Högsta förvaltningsdomstolen. Om förvägrandet inte enbart bestått i ett förbud vars överträdande måste följas av någon form av ursäktande och förlåtande, utan genom att företrädare för trossamfundet fysiskt skadade den som utövade rösträtt eller hotade vederbörande eller dennes anhöriga med våld eller uteslutning skulle det sannolikt vara grund för att förvägra statsbidrag.

I förarbetena (s. 176) lyfts det fram att ”nyanserade samtal” om etiska och moraliska frågor är en naturlig del av ett trossamfunds verksamhet och inte strider mot detta demokratikriterium. Ett trossamfund har rätt att klargöra hur samfundet förväntar sig att dess medlemmar skall agera och uppföra sig, att de skall iaktta förbud och påbud, såsom att fasta eller besöka gudstjänst på söndagarna. Härvidlag torde konsekvenserna av att inte följa samfundets regler kunna belysas liksom eventuella påföljder, till exempel krav att bikta sig, av att inte göra detta. Regeringen framhåller att det är först när sanktionen omfattar ett beteende som leder till att en medlem avstår från en rättighet eller mot sin vilja fullgör någon åtgärd som demokratikriteriet trätts förnär. Som exempel på detta lyfts fram att medlemmens tillhörigheter slås sönder eller vederbörandes anhöriga hotas.

Ett sätt att avgöra vad som strider mot det första demokratikriteriet är att, som anvisas i förarbetena, utgå från regeringsformens och andra normkällors förteckningar av mänskliga rättigheter. För att det skall röra sig om en överträdelse skall den sannolikt vara konkret och av viss allvarlighetsgrad. Det torde vara möjligt att föra en diskussion om grundläggande fri- och rättigheter utan att det i sig innebär en överträdelse av demokratikriteriet. I förarbetena exemplifieras att det faktum att ett trossamfund arbetar mot abort inte innebär att samfundet kränker grundläggande fri- och rättigheter.

Det är intressant att notera att förarbetenas exempel utgår från beteenden från trossamfundets företrädare, såsom att misshandla, slå sönder eller hota med konsekvenser i denna värld. Av detta kan slutsatsen dras att det inte rör sig om relevanta våldsamheter eller hotelser att påpeka att en medlems beteende får konsekvenser så att säga bortom världen, såsom att vederbörande blir upplyst om att hans eller hennes beteende leder till djävulen och bort från Gud. Denna slutsats är också en naturlig följd av domstolarnas upprätthållande av principen att trossamfundens lära inte skall prövas av det allmänna.

Diskriminering (punkt 2)

Förbudet mot diskriminering i trossamfundens verksamhet utgår från diskrimineringslagens diskrimineringsgrunder, det vill säga kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller liknande omständigheter kopplade till den enskilde.

Det är enligt diskrimineringsförbudet inte tillåtet för ett trossamfund som uppbär statligt stöd att till exempel förvägra någon medlemskap på grund av dennes sexuella läggning eller på grund av vederbörandes val av make eller maka.

Diskrimineringsförbudet är inte absolut, utan det finns flera inskränkningar i detta. På ett allmänt plan kan sägas att medlemskap kan förutsätta viss ålder, intellektuell mognad och kroppslig förmåga eller medborgarskap. Det är således tillåtet att begränsa medlemsantagningen till exempelvis en organisation i den frivilliga försvarsrörelsen till den som har sådana egenskaper att vederbörande säkert kan tillgodogöra sig verksamheten eller är svensk medborgare. I de flesta fall torde det beträffande civilsamhällets organisationer inte vålla några större problem att fastställa vad som är godtagbar diskriminering.

Det är möjligen svårare att bestämma diskrimineringsförbudets räckvidd gällande trossamfund. Det framgår tydligt i förarbetena att det inte är tillåtet för ett trossamfund som skall uppbära statliga anslag att, som i exemplen ovan, lägga sexuell läggning till grund för medlemskap eller att utesluta någon på grund av vederbörandes ingående av äktenskap. Däremot torde det vara förenligt med bestämmelsen att med hänvisning till trossamfundets lära vägra viga annat än en man och en kvinna till äktenskap eller att förvägra kommunion till den som inte följer trossamfundets regler. Samhället skall alltså som utgångspunkt endast i särskilda fall pröva om ett trossamfunds lära är diskriminerande – min slutsats är att i stort sett enbart de exempel som ges i förarbetena är relevanta.

På samma sätt är det en del av trossamfundets lära som inte skall prövas av det allmänna vem som företräder detta och utövar ämbeten inom samfundet. Det finns inget som hindrar att samfundet bestämmer regler som säger att enbart män skall få utöva prästämbetet eller liknande begränsningar så länge det har stöd i samfundets lära. Andra diskriminerande begränsningar, till exempel vid anställning av kanslister eller lokalvårdare, skulle däremot strida mot diskrimineringsförbudet.

Försvarar, främjar och uppmanar (punkt 3)

Det är förbjudet för ett trossamfund eller en organisation i civilsamhället som tar emot anslag från det allmänna att försvara, främja eller uppmana till våld, tvång, hat, kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter eller diskriminering, det vill säga punkterna 1 och 2 i lagförslaget. Ett motsvarande förbud mot försvar, främjande eller uppmaningar kan tolkas in även i punkt 4, så det är lagstiftningstekniskt svårt att förstå varför inte punkt 3 placerades som den sista punkten.

Med försvar, främjande och uppmaning avses sådant som uttalanden som försvarar hedersvåld eller åtgärder som främjar tvångsäktenskap.

Motarbetar det demokratiska styrelseskicket (punkt 4)

Det fjärde demokratikriteriet är att inte motverka det demokratiska styrelseskicket. Av förarbetena framgår att motarbetandet kan bestå av dels konkreta åtgärder för att störta eller förändra det demokratiska styrelseskicket (till exempel understödja finansiering av terrorism), dels främja annans motarbetande (till exempel uppmana att inte följa svensk lag eller att bidra till våldsbejakande extremism).

För att kriteriet skall aktualiseras krävs inte att det sker försök att omstörta styrelseskicket eller liknande. Förarbetena har en ganska lång, men inte uttömmande, uppräkning på vad som kan anses vara motarbetande av det demokratiska styrelseskicket, nämligen uppmaningar att inte följa svensk lag, inte hörsamma tvingande påbud, främjande av våldsbejakande extremism genom tillhandahållande av finansiering, lokaler, rekrytering eller spridande av propaganda. Naturligtvis faller direkt utövande av terrorism in under kriteriet.

Det finns naturliga begränsningar i detta kriterium. För det första framhåller förarbetena att viss försiktighet måste iakttas vid tillämpning av kriteriet på verksamhet som sker i utlandet – om en anslagsmottagare arbetar för fred, frihet och demokrati i ett annat land där det råder diktatur skulle organisationens verksamhet kunna främja åtgärder i det andra landet som vore oacceptabla i Sverige just för att skapa ett demokratiskt samhällssystem. För det andra kan svensk lagstiftning ge vid handen att vissa beteenden, som att vägra bära vapen och i stället fullgöra civilplikt, är tillåtna alternativa vägar att främja det demokratiska samhället, trots att de samtidigt innebär en vägran att följa annan lagstiftning.

Avslutande synpunkter

Regeringen har lämnat de ovanstående förslagen till riksdagen och det finns all anledning att anta att de kommer att antas och därmed bli svensk lag. Enligt min uppfattning innehåller förslagen flera fördelar gentemot nuvarande lagstiftning.

För det första leder regeringens förslag till större enhetlighet för trossamfund och organisationer i civilsamhället. Med enhetligheten följer att de beslutande myndigheterna får större erfarenhet av att tillämpa demokrativillkoren, vilket i sin tur leder till ökad rättssäkerhet.

För det andra är kriterierna lättare att tillämpa för myndigheterna och lättare att förstå för trossamfunden och civilsamhällets organisationer.

För det tredje försvinner kriterierna om självständighet (vilket sannolikt var onödigt) och intern demokratisk uppbyggnad (vilket var mindre viktigt än hur anslagstagarna förhåller sig till det demokratiska styrelseskicket i samhället i stort).

Jag kan avsluta med att ur ett katolskt perspektiv notera att de demokratikriterier som föreslås dessutom är mycket väl förenliga med den katolska socialläran.

Daniel Stattin är professor i civilrätt, särskilt associationsrätt, vid Uppsala universitet.

Ur Signum nr 5/2024, s. 11–16.