Den norska kyrkan och staten

Ända från år 995, då Olav Tryggvason fick den kristna tron antagen vid Mostratinget, har juridiska band bestått mellan kyrkan och staten i Norge. Det första bandet var medborgarnas plikt att bekänna sig till den nya tron och när detta gjorts till en juridisk och laglig plikt så är vi framme vid kärnan i en statskyrkoordning. De följande plikterna kom i samband med antagandet av Olav Haraldsons kristna lag vid samma ting år 1024. Denna skapade en särskild norsk katolsk kyrka med ett regelverk som var germanskt i sitt grundtänkande och som därför fäste en avgörande vikt vid egendomsrätten. Här uppstod flera religiösa plikthandlingar för medborgarna, plikter som alltså genomdrevs med rättsligt tvång, och rätten att kalla präster hänfördes till kyrkans ägare.

När det blev möjligt för Olav den helige att få den katolske biskopen Grimkjells bistånd att utarbeta en sådan kyrkorätt, berodde detta nog i någon mån på att påvekyrkans regelverk var synnerligen oöverskådligt och föga tillgängligt. Det var först hundra år senare som munken Gratian i Bologna gjorde en samlad framställning av den kanoniska rätten. Mycket kan tyda på att det var för att ta upp kampen mot Olavsrätten som påven år 1152 sände kardinal Nicholas Breakespear till Nidaros med uppdrag att upprätta en ärkebiskopsstol där. Ärkebiskop Øystein, kyrkobyggaren, lyckades redan år 1163 att få Olavsrätten modifierad så att biskoparna fick stort inflytande över tillsättningen av präster.

På samma sätt som när kristendomen blev införd genom att antas på tinget blev reformationen införd år 1537 genom att lagligen antas i Danmark–Norge. Den kanoniska rätten avskaffades och under de följande 100 åren följde man regeln i Olavsrätten att kyrkans ägare tillsätter präst. Då enväldet infördes år 1660 övertog kungen all makt i kyrkan på samma sätt som i staten för övrigt. Då enväldet upphävdes och Norge fick sin grundlag år 1814 upprätthölls ändå enväldets kyrkoordning på många sätt. Religionstvånget bestod och kungen styrde även i fortsättningen kyrkan med hjälp av sina andliga ämbetsmän, som följaktligen tillsattes och avlönades av honom. Även efter det att parlamentarismen hade införts och den personliga kungamakten hade avskaffats i slutet av 1800-talet fortsatte samma styrelseskick för kyrkans del, med regeringen som högsta kyrkostyrelse. Eftersom regeringen hade legitimitet som styresman över kyrkan, föreskrev grundlagen att mer än hälften av statsråden måste vara medlemmar i kyrkan och att bara dessa fick delta i behandlingen av kyrkans ärenden. De formella besluten fattades av kungen i kyrkligt statsråd, som enligt grundlagens § 16 hade styrandemyndigheten i kyrkan.

Den kyrkliga situationen i dag

Religionstvånget höll självfallet medlemsantalet uppe på en stabil och hög nivå, om man på det hela taget alls talade om medlemskap i statskyrkan, och trots att Norge redan år 1845 fick en egen lag om kristna dissidenter som öppnade för utträde ur statskyrkan, så förblev medlemsantalet högt. Den sista resten av religionstvång för medlemmarna försvann under 1890-talet. Ända fram till slutet av 1960-talet var det vanligt att räkna med att 96 procent av befolkningen tillhörde statskyrkan. Norge fick år 1969 en ny lag om trossamfund, där målet var att skapa både en formell och en reell jämställdhet mellan den norska statskyrkan och andra trossamfund. Lagen inrättar en ekonomisk bidragsförordning, som tillförsäkrar de andra trossamfunden samma krontal per medlem som statskyrkan får i offentliga bidrag per medlem. Dessutom får präster och föreståndare samma rätt som präster i den norska kyrkan att betjäna sina medlemmar med anmälan om födsel, vigsel och begravning. Senare har motsvarande förordningar inrättats för livsåskådningssamfunden.

Trossamfundslagen gav incitament till en ny inställning till medlemskapet i statskyrkan, och detta, tillsammans med en stadigt stigande invandring, har lett till en jämn nedgång i medlemsantalet. I dag är 78 procent av befolkningen medlemmar i statskyrkan. Man beräknar att tio procent inte tillhör något tros- eller livsåskådningssamfund, att knappt två procent tillhör islam och att de resterande tio procenten fördelar sig med hälften på kristna trossamfund och andra hälften på andra tros- och livsåskådningssamfund. I den sista gruppen är Human-Etisk Forbund i Norge den största, och bland de kristna är den katolska kyrkan och pingstvännerna de största. Oslo har den största invandringen, och medlemsprocenten är där bara 58 procent. Fortfarande förhåller det sig så att mer än 80 procent av de föräldrar som är medlemmar i den norska kyrkan låter döpa sina barn. Detta utgör omkring 66 procent av alla födda barn i landet. 14 år senare blir 84 procent av dessa döpta barn konfirmerade, och det utgör 62 procent av årskullen.

Human-Etisk Forbund arrangerar något som kallas borgerlig konfirmation, och här deltar 18 procent av ungdomskullen. Statskyrkan står för 40 procent av alla vigslar och mer än 90 procent av alla begravningar. I det sammanhanget kan nämnas att driften av begravningsplatserna vilar på statskyrkliga organisationer. Årligen hålls ca 50 000 gudstjänster på sön- och helgdagar med omkring fem miljoner deltagare. Detta betyder upp emot 100 deltagare per gudstjänst och av dessa går ungefär 40 till nattvarden. Kyrkan är rikstäckande med 1 247 socknar (församlingar). Detta är nästan tre gånger så många som antalet kommuner och betyder att väldigt många församlingar är små och sällan har söndagsgudstjänst. Det är bara åtta procent av medlemmarna som kan räknas som fasta kyrkobesökare, medan 16 procent går till kyrkan några gånger om året. De flesta talen har en nedåtgående tendens, men fram till nu har man nästan inte haft några nedläggningar eller försäljningar av kyrkor. Något mer är 7 000 personer är anställda i kyrkan, men detta utgör bara 5 600 helårstjänster, varav ca 1 300 är präster. Varje präst betjänar följaktligen upp emot 3 000 medlemmar, vilket är ett mycket högt tal.

Dramatiska förändringar i statskyrkoordningen

Även om prästerna är statstjänstemän och avlönas av staten, har de sedan 1989 blivit tillsatta av stiftsrådet som är ett kyrkligt valt organ. Det har länge varit ett utbrett önskemål inom kyrkan att även biskopar och prostar skulle tillsättas av ett kyrkligt valt organ. Kravet har varit särskilt starkt efter några av regeringens senaste biskopsutnämningar, bland annat då den första kvinnan blev utnämnd. Därutöver utlöste detta en debatt om demokrati i den norska kyrkan under början av 2000-talet. Det hävdades från politiskt håll att eftersom bara tre procent av medlemmarna deltog i kyrkovalen så hade regeringen och Stortinget större legitimitet som kyrklig styrelse än de kyrkligt valda organen. En friare ställning för kyrkan förutsatte, enligt deras mening, att en större del av medlemmarna deltog i kyrkans styrelse. Samtidigt framförde flera politiska partier i sina program ett förslag om åtskillnad mellan stat och kyrka. I synnerhet var det på två punkter som statskyrkoordningen var problematisk för staten i ett alltmer mångkulturellt samhälle. Grundlagens § 2 slog fast: ”Den evangelisk-lutherska religionen förbliver statens offentliga religion.” Även om grundlagen också tillförsäkrat medborgarna religionsfrihet, så kunde inte staten på detta sätt vara knuten till en religion. Den andra punkten var bestämmelsen, att mer än hälften av statsråden måste vara medlemmar i kyrkan. Flera menade självklart också helt generellt att en statskyrkoordning inte hör hemma i vår tid, inte minst av hänsyn till kyrkan.

Det som hände våren 2008 var att kyrkoministern samlade representanter för alla politiska partier i Stortinget till informella förhandlingar om statskyrkoordningen. Hans departement arbetade på den tiden med en anmälan till Stortinget på grundval av flera offentliga utredningar och stora hearings om förhållandet mellan stat och kyrka. Förhandlingarna ledde fram till ett avtal mellan de politiska partierna den 10 april 2008. Avtalet inleds med att det skall genomföras en demokratireform som skall göra det möjligt att överföra rätten att tillsätta biskopar och prostar till kyrkligt valda organ, och i det sammanhanget läggs det fram förordningar för kyrkovalen 2009 och 2011. I punkterna två och tre dras vittgående konsekvenser av detta. De går ut på att när biskopar och prostar tillsätts av kyrkligt valda organ så återstår det inga kyrkliga ärenden som skall behandlas av regeringen, och då kan grundlagens regler om kungens kyrkostyre i § 16, statsrådens medlemskap i kyrkan och alla övriga bestämmelser om statskyrkan upphävas.

Det är ingen politiker som i efterhand har kommenterat att det är ett rent missförstånd att kyrkoministern inte har andra ärenden än utnämning av biskopar och prostar på sitt bord. Detta är särdeles påfallande på grund av alla de förbehåll som statskyrkoanhängarna har fått in i avtalet och som innebär att regeringen även efter grundlagsändringen kommer att ha stor makt i kyrkan. Det sägs uttryckligen att kyrkan inte skall vara ett självständigt rättssubjekt, och det betyder att de kyrkligt valda organen på central och regional nivå, kyrkomöte och stiftsråd, även fortsättningsvis kommer att vara statliga förvaltningsorgan under regeringens ledning. Vidare slås det fast, att biskopar, prostar, präster och tillsatta lekmän vid de statliga förvaltningsorganen även i fortsättningen skall vara statstjänstemän med regeringen som arbetsgivare. Staten behåller i det väsentliga sin makt, men genom grundlagsändringen har den fritagit regeringen från de bekännelsemässiga förpliktelserna gentemot den norska kyrkan och därmed avhänt sig legitimiteten som styrelse för kyrkan.

Grundlagen ändrades den 21 maj 2012 i överensstämmelse med avtalet. § 2 fick följande nya ordalydelse: ”Värdegrunden förblir vårt kristna och humanistiska arv. Denna grundlag skall säkra demokrati, rättsstat och de mänskliga rättigheterna.” § 16 ändrades till: ”Alla invånare i riket har fri religionsutövning. Den norska kyrkan, en evangelisk-luthersk kyrka, förblir Norges folkkyrka och understöds som sådan av staten. Närmare bestämmelser om dess ordning fastställs genom lag. Alla tros- och livsåskådningssamfund skall understödjas enligt samma principer.” Avtalet gäller fram till dess att ett nyvalt Storting sammanträder hösten 2013 och hindrar att lagstiftningen kan anpassas till den nya författningsrättsliga situationen, och den säger alltså ingenting om vad som skall ske efter det att dess tid löpt ut. På nationalkyrkligt plan i Norge har man länge arbetat för att lösa banden mellan stat och kyrka. I dessa kretsar ser man grundlagsändringarna som ett mycket viktigt steg i denna riktning och välkomnar dem. Eftersom man är övertygad om att politikerna i det nyvalda Stortinget 2013 också kommer att se detta som ett första steg i riktning mot ett skiljande mellan stat och kyrka, har man inte så särskilt stora problem med att en sekulär stat styr kyrkan under en kortare eller längre övergångsperiod.

Inslag i den norska statskyrkoordningen

Det kongregationalistiska inslaget: Landet är indelat i församlingar. De personer i ett område som bor där och naturligt hör dit utgör församlingen. Kyrkobyggnadernas centrala position gör det även i fortsättningen vanskligt att infoga andra typer av församlingsbildningar i kyrkoordningen än de geografiska.

Fram till den stora försäljningen av kyrkor under 1720-talet var kyrkorna ett slags stiftelser med egna inkomster i form av tionde, avkastning av lantbruksegendomar och arbetsplikt av medborgarna. Kyrkorna ägde sig själva, och detta gav en rättslig grund för den enväldige kungens försäljning av kyrkor. Det fick stora och långvariga konsekvenser att det stora flertalet kyrkor på landsbygden såldes till privatpersoner.

Efter år 1814 blev en av de stora uppgifterna för Norges Storting att lägga allting till rätta så att kyrkorna kunde köpas tillbaka av församlingarna. Kommuner inrättades enligt lag år 1837, och anledningen var bland annat att lokalmiljöerna runtom i landet behövde en egen representation som kunde svara för återköpet. Uppgiften hänsköts alltså inte till ett särskilt kyrkligt organ. Under loppet av 1800-talet blev kyrkorna församlingarnas egendom men utan att kyrkornas inkomstkällor följde med vid återköpet. Detta ledde till att drift och underhåll av kyrkor och kyrkogårdar blev en rent kommunal uppgift. På denna punkt är den norska kyrkan helt annorlunda mot de andra nordiska folkkyrkorna. Bortsett från en del insamlade medel finansieras kyrkan i sin helhet av stat och kommun, och avtalen slår fast att så skall det också förbli i framtiden.

Den stora inskränkningen av ämbetsmannakyrkan kom år 1920 med lagen om församlingsråd. Verkningarna var emellertid blygsamma, ty kommunerna styrde alltjämt ekonomin och prästerna drev sin verksamhet på självständig grund. Det var först i och med kyrkolagen av år 1996 som det slogs fast att församlingen är ett eget rättssubjekt med egna anställda, och att kommunen har lagstadgad plikt att täcka bestämda utgifter men utan att församlingen är en del av den kommunala verksamheten. Avtalet slår fast att prästerna även i fortsättningen skall vara statstjänstemän, och de kan därför inte tillsättas av församlingen som rättssubjekt, även om de självfallet har sin verksamhet i församlingen. Frågan om prästens arbetsgivare i framtiden skall vara på stiftsnivå eller på församlingsnivå är kanske det största stridsämnet i dagens kyrkliga debatt.

Det synodala inslaget: I en klassisk statskyrkomodell skulle det vara kungen som utövade de synodala funktionerna, det vill säga höll kyrkan samman och gav alla nödvändiga regler för kyrkans verksamhet. Organiserandet av den norska kyrkan med valda möten och råd startade med församlingsrådet år 1920, stiftsrådet år 1933, i allt väsentligt ett organ för att nominera biskopskandidater, och kyrkorådet år 1969, som ett organ för att endast verkställa olika åtgärder men utan särskild myndighet. Först år 1984 blev kyrkan organiserad även högst upp med en synod i form av ett kyrkomöte. Representanterna väljs i indirekta val. Kyrkomötet är i fortsättningen samlat mindre än en vecka varje år. Den demokratireform, som omtalas i avtalet, går i synnerhet ut på att utarbeta en valordning med direkta val för att ge mötet en starkare legitimitet hos medlemmarna. Politikerna tycks vara nöjda med de ändringar som har uppnåtts vid valen 2009 och 2011, även om valdeltagandet endast på mycket få platser nådde upp till 15 procent.

Organiseringen av den norska kyrkan har efter år 1814 skett genom lag, stiftad av Stortinget. De befogenheter som enligt grundlagens § 16 har åvilat kungen, det vill numera säga regeringen, är de som gäller kyrkans inre liv. Det tillkommer först och främst myndigheten att stadfästa liturgier och andra kyrkliga böcker och att utöva tillsyn över prästerskapets förhållande till läran. Eftersom biskopar, prostar och präster är statliga ämbets- och tjänstemän är kungen deras arbetsgivare och skall alltså även i fortsättningen fastställa de regler som gäller för deras tjänster, även om de skall tillsättas av kyrkorådet och stiftsråden. I övrigt är det mesta av kungens myndighet delegerad till kyrkomötet, som därmed fungerar som en synod. Stortinget har också genom 1996 års kyrkolag förlagt en del av organiseringsmyndigheten till kyrkomötet, bland annat genom att genomföra valregler och regler för särskilda anställningar inom diakoni, undervisning och kyrkomusik. Dessa regler är bindande för församlingen och för dess utövande av sin arbetsgivarmyndighet för dem som är anställda av församlingarna.

Så länge som den norska kyrkan inte är ett eget rättssubjekt kommer kyrkomötet och stiftsråden att vara statliga organ som får sin myndighet från staten. Kyrkodepartementet har dock funnit att upphävandet av medlemstvånget för statsråden bör följas upp med att den myndighet som kyrkomötet har fått av kungen nu bör stadfästas i lagen i stället. Detta är förmodligen en framtidsinriktad åtgärd, men eftersom regeringen även fortsättningsvis skall behandla lärofrågor som arbetsgivare för prästerskapet, så har det begränsad principiell betydelse.

Det episkopala inslaget: Biskoparna utövar tillsyn över församlingarna och de anställda. De tillser att möten och råd iakttar sin plikt att vara lojala mot läran och att de vigda lever och lär i överensstämmelse med löften och förmaningar, och de kan ge de anställda bindande ålägganden beträffande deras tjänsteutövning.

Biskopen är medlem av stiftsrådet och deltar således vid anställningen av präster. Dessutom ordinerar biskopen präster och övervakar prästtjänsterna i stiftet. Denna kombination av arbetsgivarmyndighet och tillsynsmyndighet är ett av de stora debattämnena i kyrkan. Många menar att tillsynsmyndigheten inte kan fungera utan att den blir kompletterad med en sorts förvaltningsmyndighet eller något annat som ger biskopen rätt att aktivt gripa in och inte bara ge uttryck för åsikter. Andra menar att kyrkan nu bör dra fördel av att låta församlingsorganen vara arbetsgivare också för prästerna, och detta bemöts igen med att alla kan anställas av stiftsrådet, medan det dagliga arbetsgivaransvaret kan tillvaratas av församlingarnas organ. Tidigast år 2015 kommer det att skönjas en lösning på detta.

Biskoparna samlas ofta till biskopsmöte, ledd av en preses, som valts av biskoparna. Nu har Norge just fått en tolfte biskop, med ett mycket litet stift, som skall vara ständig preses. Detta är inte minst orsakat av kyrkans behov av att visa upp sig i medierna.

En aktivt stöttande religionspolitik

Trossamfundslagen av år 1969 hade som målsättning att etablera både formell och reell jämställdhet mellan trossamfunden. När den norska kyrkan både är majoritetskyrka och statskyrka kan det visa sig svårt att uppnå denna jämställdhet. Enligt den nya § 16 i grundlagen skall andra tros- och livsåskådningssamfund ”understödjas” i likhet med den norska kyrkan men denna skall alltså även fortsättningsvis ha sin grund i grundlagen och få sin ordning fastställd genom lag. Det är högst oklart om ”understödjas” betyder något annat än att de andra även i fortsättningen skall få ekonomiska tillskott per medlem som motsvarar vad den norska kyrkan mottar från stat och kommun per medlem. Regeringen har tillsatt ett brett sammansatt religionspolitiskt utskott, och det är möjligt att detta kommer att främja förslag som bekräftar att staten önskar föra en aktivt stöttande religionspolitik.

Översättning: Elisabeth Stenborg