EU – inflytande, makt och mänskliga rättigheter

Hur påverkar EU:s nya stadga om mänskliga rättigheter unionens karaktär? Vad krävs för att bonum commune, det gemensamma bästa, ska komma alla till godo, både i medlemsländerna och på en global nivå? Frågorna ställs i ett debattinlägg av Madeleine Fredell, som är dominikansyster och generalsekreterare i svenska avdelningen av Justitia et Pax.

Varken överstatlighet eller nationalstatssuveränitet låter särskilt tilltalande. Federalism och lokalt självstyre enligt subsidiaritetsprincipen går däremot i en annan tonart. Dessa fyra ord förekommer alla i den aktuella debatten om EU och visar genom sina olika konnotationer att vi inte har någon gemensam framtidsvision av den Europeiska unionen. De fyra begreppen antyder också något om vilket inflytande och vilken makt man önskar ge EU. När man inte förmår spela en mot USA jämbördig roll på nationellt plan vill man gärna att EU ska stå upp som aktör.

Det finns flera aktuella frågor, eller låt oss kalla dem skeenden, som tvingar oss som EU-medborgare att ta ställning till unionens framtida inriktning. Vilken makt vill vi att unionen ska ha? Vilket inflytande vill vi att unionen ska utöva på omvärlden? Och det är inte en fråga som rör en avlägsen framtid, utan den formuleras redan här och nu. Dessa frågor, eller skeenden, väcks till liv av den i december antagna stadgan om mänskliga rättigheter, av bildandet av den gemensamma militära styrkan och av utvidgningen av EU till att omfatta nya stater i Öst- och Centraleuropa.

Vid en första anblick kan det tyckas som om dessa tre frågor inte har direkt med varandra att göra. Men vid en närmare granskning av varje enskild fråga avslöjas grundinställningen till EU. Är vi en gemenskap, union, som vill det gemensamma bästa, bonum commune, såsom detta definieras i katolsk socialfilosofi, för alla medborgare inom unionen eller vill vi fortsätta att bevara nationella särintressen i en i huvudsak ekonomisk gemenskap? Ställer varje stat sig frågan vad just den kan bidra med till det gemensamma bästa eller frågar sig varje enskild stat vad den kan vinna på att vara med i unionen?

Nu besvaras inte sådana frågor rationellt och logiskt av vare sig ledande politiker eller engagerade NGO﷓representanter. De egna särintressena får alltför ofta styra de uttalanden som görs. Den franske presidenten Jacques Chirac vill att Europa ska bli en ”starkare enhet” för att motverka USA:s dominans på den internationella arenan. Samtidigt kritiseras Frankrike för att ha drivit alltför många ”egna” frågor under sitt ordförandeskap. Många solidaritetsaktivister hävdar att EU måste bli en maktfaktor gentemot USA. Samtidigt ropar man på hjälp från USA när det verkligen kniper. Vi visar tydligt att vi inte utgör någon stark enhet, att vi inte kan agera utifrån det gemensamma bästa och att vi inte på egen hand kan sätta makt bakom våra ord. EU:s beslutsprocesser är krångliga och långsamma och vi saknar en gemensam röst i säkerhets﷓ och utrikespolitik för att kunna agera på den internationella arenan. Politiker vågar heller inte fatta beslut som riskerar att skaka om hemmaopinionen.

En gemensam militär styrka

EU håller på att bygga upp en gemensam militär styrka. Det låter förnuftigt med tanke på att våra inre gränser öppnas och att vi får en gemensam yttre gräns. Det egna landets gränser, som i realiteten inte finns längre, är ju meningslöst att försvara. Att det här dyker upp flera mindre, om än viktiga, följdfrågor är klart. Vem för befäl över styrkan eller styrkorna? Hur ska de användas? Hur blir relationen till NATO, där förvisso många EU﷓stater är medlemmar, men också till USA, till Turkiet och till flera av de länder som står på tur att bli EU﷓medlemmar.

Konkret är målsättningen att EU år 2003 inom två månader ska kunna ställa upp med 60 000 man och hålla dem i funktion under ett år. Den militära styrkan ska agera enligt Petersburgsuppgörelsen, det vill säga genom humanitära interventioner, fredsbevarande operationer och krishantering.

Frågan inställer sig då huruvida EU har en gemensam utrikes﷓ och säkerhetspolitik som grund för den gemensamma militära styrkan. I Sverige måste vi här – äntligen – ärligt behandla vår försvarsdoktrin om alliansfrihet i fred och neutralitet i krig. Några tycker antagligen att frågan redan i praktiken är löst genom vårt EU-medlemskap och genom vårt samarbete med NATO. Men vare sig vi tycker att vi har övergivit alliansfriheten eller ej så måste vi rannsaka både vår historia och vår inställning till ett bonum commune på europeisk nivå. Att försvara det gemensamma, nämligen varandra, innebär att jag som svensk måste vara beredd att dö för en italienare, polack eller grek liksom att dessa måste vara beredda att dö för mig. En gemensam militär styrka kan inte agera utifrån särintressen.

Nu är det inte bara EU:s fysiska yttre gräns som vi rimligen ska försvara. Vad vi spontant upplever som värt att offra våra liv för är andra värden. Värden som livet självt, ett säkert och opartiskt rättssystem, ett samhälle där alla är delaktiga i beslutsprocesser och styrelse, ett socialt och ekonomiskt system som präglas av rättvisa är verkligheter som vi vill satsa våra krafter och liv på. Utifrån dessa värden, som vi tillsammans vill försvara, kan vi formulera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Först då kan en gemensam militär styrka få stöd av alla EU-medborgare och dessutom i positiv mening sätt sätta makt bakom orden.

Om EU vill sätta makt bakom sina ord om grundläggande fri- och rättigheter så innebär det att man också vill utöva ett politiskt inflytande i andra delar av världen. Bistånd till demokrati och arbete för mänskliga rättigheter är en sådan väg till inflytande. Men vi vill även mer aktivt försvara dessa värderingar om och när de kränks i andra delar av världen. Det är ett sunt resonemang eftersom vi vet att detta kan skapa fred och säkerhet på lång sikt. Dessvärre är inte vår omvärld alltid mottaglig för dessa värderingar och det finns flera konflikthot mot vilka en gemensam militär styrka från EU kan spela en roll. Fyra sådana konfliktområden som kräver en aktiv gemensam utrikes- och säkerhetspolitik måste nämnas.

Ett första tänkbart hot är ett nationalistiskt Ryssland. Hur starkt vi har integrerat Baltikum och Balkan i EU och vilka relationer vi har till sydvästra Asien där Europa möter islam är viktigt i dessa sammanhang. En gemensam säkerhets- och utrikespolitik blir här absolut nödvändig liksom någon form av ”säkerhetsstyrka” som kan förhindra våld i gränsområdena. Men det viktigaste är ändå en ekonomisk integration i EU. När det gäller sydvästra Asien är troligen det bästa bidraget till avväpning att stärka de mänskliga rättigheterna i regionen, men också ekonomin. Ju mer EU kan agera som en makt, desto trovärdigare kommer insatserna att bli.

Förhoppningsvis kommer Ryssland att vävas in i en västlig ekonomisk sfär utifrån egna intressen. Ur Rysslands perspektiv utgör inte Europa ett primärt hot utan snarare Kina. Indirekt utgör Kina också ett hot mot EU. Kina har en fjärdedel av jordens befolkning och är en totalitär enpartistat som kränker de mänskliga rättigheterna på ett grovt sätt. Vad vill Kina självt? Säkert önskar man en återförening med Taiwan, utvinna olja från Centralasien och avlägsna USA:s militära stöd till Japan och Sydkorea. Dessutom har man gränstvister med Ryssland. Västs politik (Europa och USA) är att försöka integrera Kina i den globala ekonomin och därmed skapa lugn, men om det kommer att lyckas är inte säkert. Återigen kan inget EU-land med någon större framgång agera ensamt gentemot Kina, eftersom det här är fråga om kvantitet (befolkning, ekonomi, resurser, etc.).

Ett tredje och betydligt farligare scenario, och som vi dessvärre inte tänker på så ofta, är antalet självständiga småstater som har eller lätt kan få massförstörelsevapen. Det är dessutom svårt att förutse hur ledarna i dessa stater kommer att agera. Områden som kan bli farliga är Indonesien, Västafrika, Balkan och västra Asien. Här skulle en gemensam militär EU-styrka kunna förhindra större konflikter. En sådan fredsbefrämjande säkerhetsstyrka måste vara kvalificerad och ha lätt att agera i ett område som mycket snabbt kan förvandlas från spänningsfält till brinnande krutdurk. Alla nämnda områden utom Indonesien ligger nära EU: s yttre gränser vid en utvidgning och vi har således ett gemensamt intresse av att se till att det råder fred där. De främsta medlen för detta torde återigen vara ekonomisk integration och ett bistånd i form av demokrati och arbete med mänskliga rättigheter. EU måste här tala med en gemensam röst för att kunna utöva inflytande och vara trovärdigt.

Men hoten behöver inte bara komma från nationalistiska intressen. Ett inre sönderfall i form av ekonomisk korruption, politisk extremism eller sjukdomsepidemier är ett fjärde hot mot EU. Sådana företeelser kan idag ge upphov till konflikter präglade av grovt våld mot civilbefolkningen i många regioner i världen, konflikter som lätt kan utvecklas till inbördeskrig och även krig mellan stater. De våldsamma krigen och folkmorden i Stora Sjöregionen i Afrika är ett exempel på ett sådant komplext sönderfall. EU är förstås inte direkt involverat här, men vi har ett ansvar gentemot dessa regioner både ekonomiskt och humanitärt. Även de forna kolonialmakterna är här för små för att agera fredsmedlare på egen hand. Ett enigt EU baserat på respekten för mänskliga rättigheter vore den enda instans som skulle kunna handla med någon sorts trovärdighet i den här typen av konfliktområden.

Utvidgningen

Ett andra skeende är utvidgningen av EU. Här gör sig särintressen ännu mera påminda. Några vill inskränka EU:s grundläggande friheter för de nya länderna, den fria rörligheten av kapital, varor och människor. Den egna nationella marknaden kan annars ta skada. Makten hos de stora medlemsstaterna hotas och risken för ännu långsammare beslutsprocesser ökar. Vi såg särintressenas maktkamp i Nice när man beslutade om röstetal inom ministerrådet, hur kommissionärerna skulle fördelas och vilka frågor enskilda stater ville behålla vetorätt för. Majoritetsbeslut garanterar förvisso inte alltid bonum commune, men vetorätt är det yttersta vapnet för att bevara särintressen. Samtidigt har de nya röstetalen inom ministerrådet givit de stora länderna (Tyskland, Frankrike, Storbritannien, Italien, Spanien och Polen om det ansluter sig till EU) ett klart maktövertag. De små ländernas chanser att påverka blir mindre om de inte förmår bilda breda allianser. De flesta av de nya medlemsstaterna är små länder, men de tycks utan starkare protester acceptera de nya röstetalsreglerna. Kanske ser de tydligare än vi ett europeiskt bonum commune som det är värt att ge upp sina egna särintressen för. Tyvärr gynnar nog de nya och komplicerade reglerna för röstning i ministerrådet de stora grundarna av EU, nämligen Frankrike och Tyskland.

Det är ett känt faktum att alla grupper förändras när nya medlemmar kommer till. EU utgör inget undantag, men frågan är om medlemsstaterna, såväl de gamla som de nya, kommer att försvara särintressen eller arbeta på ett bonum commune i det nya utvidgade EU. Att vi överhuvudtaget accepterar de nya medlemsstaterna beror inte enbart på att de geografiskt hör till Europa, utan att vi på ett djupare plan delar gemensamma värden som demokrati och rättssystem, historia och ett etiskt och andligt bagage.

Det kommer att bli tillsammans med dessa nya länder som EU formulerar en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Utan en sådan gemensam formulering kan inte den nya yttre gränsen få någon mening annat än som handelshinder och hinder för de människor som vill söka asyl i något EU-land. Ett sådant negativt innehåll främjar inte tanken på ett bonum commune som vi gemensamt vill utveckla och försvara.

En gemensam utrikes- och säkerhetspolitik

Gång på gång ställs frågan om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik. Vi hör ofta att EU till sitt ursprung är ett fredsprojekt. Det är sant att man genom att väva samman ekonomierna i de länder som stred mot varandra under andra världskriget har undanröjt riskerna för nya militära konflikter dem emellan. Samtidigt har gemenskapen länge varit så gott som enbart en ekonomisk sådan. Dessutom har ett viktigt land länge saknats inom gemenskapen, nämligen Storbritannien. Detta har inte bara delat Europa i olika ekonomiska allianser, utan framför allt skapat ett tvetydigt beroende av USA när det gäller just utrikes- och säkerhetspolitik. En viktig fråga är om Storbritannien kan bryta det långa och intima samarbetet med USA på det militära planet till fördel för en helt igenom europeisk försvarspolitik. Här spelar de undantag man gör för Storbritannien i ekonomiska frågor mycket liten roll.

Och vart ska Sverige gå när det gäller en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik kombinerad med en gemensam försvarspolitik och militär styrka? Om vi väljer att hålla fast vid doktrinen om alliansfrihet och neutralitet överger vi projektet om ett bonum commune som vi skulle vara beredda att försvara och också definiera oss utifrån. Vi skulle bli tvingade till ohållbara kompromisser som skulle kunna betraktas som antingen hycklande eller rent av schizofrena. Givet är att mycket beror på de värdegrunder som ligger bakom ett bonum commune och som är värda att försvara.

Den nya stadgan om mänskliga rättigheter

Vilka är då de värden som ligger till grund för ett bonum commune för Europa? Vad är det vi vill skapa en gemensam politik kring och vad är det vi vill skydda med en gemensam militär styrka? Hur vill vi definiera oss som Europa gentemot omvärlden? Hur ser vi på oss själva? Vilket ansikte vill vi att de andra ska mötas av i unionen?

Proklamerandet av den nya stadgan om mänskliga rättigheter i Nice i december 2000 drabbades av en antiklimax som var väl förutsedd. Trots detta politiska misslyckande finns det anledning att ställa frågan varför dessa mänskliga rättigheter över huvud taget skulle formuleras, bearbetas av alla medborgare och sedan högtidligt proklameras utan att bli juridiskt bindande. Jag tror nämligen att stadgan, hur misslyckad den än är, hänger ihop med en önskan och en oförmåga att formulera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik liksom också med frågan om utvidgningen av EU. Ytterst kommer frågan om vilket inflytande och vilken makt vi vill att unionen ska ha och därmed hur vi ser på unionen. Är unionen bara ett mellanstatligt ekonomiskt samarbete eller är den en väg mot en federation? Utan att ta ställning till detta problemkomplex kan vi aldrig formulera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, knappast använda oss av en gemensam militär styrka och enbart på ett ekonomiskt plan ta in de nya medlemsstaterna.

På ministerrådet i Köln i juni 1999 beslutades att en stadga om de grundläggande mänskliga rättigheterna i EU skulle utarbetas. En instans, kallad ”konvent”, tillsattes för att ta fram ett utkast.

Arbetsmetoderna, som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999, präglades av stor öppenhet mot det civila samhället. Alla medborgare inbjöds att följa arbetets gång i konventet och alla kunde komma med ändringsförslag. Dokumentet antogs vid rådets möte i Biarritz i oktober 2000 och proklamerades slutligen på mötet i Nice.

Varför ville man överhuvudtaget utarbeta ett nytt dokument om mänskliga rättigheter? Från Europeiska rådets sida har man hävdat betydelsen av att ”förankra” dessa rättigheter och att ”ge dem större synlighet” (Europeiska unionen, Årsrapport om de mänskliga rättigheterna 2000, Europeiska unionens råd, generalsekretariatet, svensk upplaga). EU vill betona mänskliga rättigheter och man hävdar att respekten för dessa är ”en av grundprinciperna för unionen och en förutsättning för dess legitimitet”. I artikel 6:1 och 6:2 i Fördraget om Europeiska unionen sägs tydligt att EU ”bygger på principerna om frihet, demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen” och att unionen ska ”respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna”. Europakonventionen är dessutom juridiskt bindande för medlemsstaterna i Europarådet, alltså även för de enskilda staterna inom EU. Man kan då fråga sig varför EU som sådant behöver en ny och egen stadga för mänskliga rättigheter. Rimligen bör vi då reflektera över Europeiska rådets uppmaning till ”förankring” av och ”synlighet” för dessa rättigheter.

En trovärdig identitet

Uppenbarligen vill EU:s ledare förknippas med ett starkt skydd för de grundläggande mänskliga rättigheterna och friheterna. Det är en god intention och bygger på ett gammalt europeiskt arv. Dock inställer sig flera problem. Alla EU-medborgare måste höja lite grann på ögonbrynen när man säger sig vilja ”förankra” rättigheterna och dessutom formulerar dem en tredje gång. Gäller inte FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter från 1948 och Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna från 1950? Den senare är ju till och med juridiskt bindande för medlemsstaterna i Europarådet. Så mycket nytt tycks inte den nya stadgan tillföra till dessa två gamla instrument för skydd av mänskliga rättigheter.

Rättigheternas ”synlighet” torde snarast bli pinsamt för ledarna själva. Ingen stat tycks ju vilja följa samtliga artiklar helt och fullt. Storbritannien har till exempel redan brutit mot artikeln om förbudet mot reproduktiv kloning (artikel 3:2). Det var också det landet som använde sin vetorätt för att förhindra att stadgan blev juridiskt bindande. Kanske är det så att den misslyckade stadgan verkligen har öppnat våra ögon. Kommer vi äntligen att börja ställa frågor till regeringarna om våra nationella lagar verkligen tar de praktiska konsekvenserna av de fördrag, konventioner och tilläggsprotokoll som skrivits under?

Om vår gemensamma identitet som EU-medborgare ska vila på de mänskliga rättigheterna såsom de är formulerade i Europakonventionen och i FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter så har vi där grunden till en genomgripande politisk integration i Europa. Då borde det inte vara svårt att konkretisera en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och heller inte att bygga upp en gemensam militär styrka. Vi skulle i så fall veta vad den skulle skydda både inom och utom unionens gräns.

För att få ansluta sig till unionen måste de nya länderna iaktta de så kallade Köpenhamnskriterierna som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993. Dessa kriterier är att länderna ska ha ”stabila institutioner som garanterar demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter samt respekt för och skydd av minoriteter”. Dessutom måste de skriva under Europakonventionen och FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter. De får också nu allt tänkbart stöd för att kunna respektera dessa rättigheter och bli ett med unionen, tillägna sig unionens identitet. Att man skulle ha haft de nya medlemsstaterna i blickfånget för att motivera en ny stadga är knappast troligt.

Många har förespråkat att EU borde ansluta sig som sådan till Europakonventionen trots de juridiska komplikationerna med ett sådant förfarande. Ur medborgarsynpunkt vore detta önskvärt. Det skulle både förankra de mänskliga rättigheterna i vår gemensamma identitet och synliggöra dem både inom och utom unionen. För att garantera respekten för de mänskliga rättigheterna är det dock inte nödvändigt – varken EU:s egna institutioner eller de enskilda medlemsstaterna kan formellt kränka de mänskliga rättigheterna.

Däremot tror jag att alla som förespråkar ett framtida federativt Europa måste definiera sin identitet utifrån en ny stadga om mänskliga rättigheter. Men till skillnad från stadgan som proklamerades i Nice måste en sådan gå mycket längre i försvaret av mänskliga rättigheter än vad Europakonventionen och FN:s allmänna deklaration gör. Den måste framför allt garantera en social och ekonomisk solidaritet både inom unionen och i dess relationer till tredje land. Den måste också ge ett starkare rättsligt skydd och överhuvudtaget öppna möjligheter för de människor som söker flyktingstatus och skydd i EU. Den bör också sätta tydligare gränser inom det medicinsk-etiska området. Och en sådan stadga måste vara juridiskt bindande överallt inom unionen.

Då, och först då, kan vi som EU-medborgare känna oss fullt delaktiga i ett europeiskt bonum commune. Då, och först då, kan vi utöva en makt och ett inflytande som gagnar mänskligheten.