EU-konventet i dagsläget

Det är svårt att idag förutse konsekvenserna för det framtida EU av de meningsmotsättningar som kommit i dagen mellan medlemsländerna till följd av Irakkrisen. Dels har det uppstått en djup klyfta mellan enskilda medlemsstater, inte minst de stora och dominerande staterna. Dels förefaller motsättningarna mellan EU som helhet och USA ha fördjupats. Flera av ansökarländerna har också dragits in. I skuggan av denna konflikt arbetar emellertid EU:s framtids-konvent träget vidare med sitt uppdrag att reformera och förnya den europeiska gemenskapen, dess institutioner och demokratiska struktur. Förhoppningarna är att konventets förslag, när de genomförs, ska skapa en så stabil struktur att risken för problem av den karaktär vi nu ser kan minimeras i framtiden.

Bakgrund

Konventets uppgift var redan före dagens kris gigantisk. Flertalet bedömare såg konventets möjligheter till framgång som ytterst små när det tillsattes vid det Europeiska rådets toppmöte i Laeken i december 2001. Uppdraget var dels att förbereda unionen, dess institutioner, medlemsstater och medborgare för utvidgningen från 15 till 25, på sikt kanske 30 medlemsstater, dels att föreslå åtgärder för att komma till rätta med den massiva folkliga kritik som fanns mot unionen. Utöver ett 70-tal konkreta frågor som deklarationen från Laeken riktade till konventet (och som nu behandlas i olika expertgrupper) ska konventet också pröva frågan om en författning, eller ett författningsfördrag, för unionen och på vilka grundläggande värderingar en sådan författning ska bygga. En viktig uppgift är att finna vägar till en vidgad demokrati och en bättre folklig förankring av unionen och dess uppdrag. Under sin 50-åriga tillväxthistoria har den dragit på sig rader av problem som länge sopats under mattan, men som nu måste få sin lösning. Dit hör frågorna om bristande transparens (det vill säga brist på insyn och demokratiskt inflytande), överbyråkratisering, oklarheter i kompetensfördelningen mellan unionens organ och mellan unionen och medlemsstaterna. Agendan spänner över frågor från de oproportionerliga jordbrukssubventionerna till lönenivåerna för tjänstemännen i Bryssel, från ringaktningen för subsidiaritetsprincipen och inblandningen i nationella angelägenheter till anklagelserna om slöseri och korruption. Konventet ska lägga fram sina förslag till Rådet vid mitten av detta år, så att de nödvändiga besluten kan fattas innan den förestående utvidgningen med ytterligare 10 medlemsstater sker år 2004.

Konventet, som består av 105 ledamöter representerande medlemsstaternas och ansökarländernas (inklusive Turkiet!) regeringar och parlament, Europaparlamentet och EU-kommissionen, invigdes av ordföranden Valéry Giscard d’Estaing den 28 februari 2002. Det möttes redan från början av en mycket stor skepsis om sina möjligheter att lyckas med sitt uppdrag. De uppenbara motsättningarna mellan federalister och uttalade EU-skeptiker i konventet och mellan små och stora stater tycktes hota allt konstruktivt arbete och alla möjligheter att komma fram till gemensamma ståndpunkter. Men efter några månader av inledande delvis kaotiska och resultatlösa överläggningar, där de ledande politikerna i respektive länder lyste med sin frånvaro, ändrades scenen radikalt. Sedan både den tyske och den franske utrikesministern inträtt som ledamöter i konventet på hösten 2002 insåg de flesta regeringar vad som stod på spel om de inte lät sig representeras på tillräckligt hög nivå. Med den förstärkta status och beslutskompetens som konventet därigenom fick kunde man börja arbeta både effektivt och konstruktivt. Något som verksamt bidragit till framgångarna för konventet är det nära samarbete och den starka kompromissvilja som lett till flera gemensamma ståndpunkter och utspel från Tyskland och Frankrike. Men också en grupp små nationer, de s.k. sju dvärgarna, Benelux-länderna, Portugal, Finland, Irland och Österrike, samråder kontinuerligt i konventsfrågor för att tillvarata de små ländernas intressen. Sverige och Danmark har hittills avstått från att delta i detta samarbete för att stärka de små medlemsländernas röst.

Arbetet

En förklaring till framgångarna i arbetet är att konventet har försökt att inte skapa låsningar i kontroversiella frågor genom att alltför snabbt gå till formella omröstningar. Istället har man genom tålmodiga diskussioner och genom att lyssna till och väga argumenten lyckats att steg för steg fördjupa de egna ståndpunkterna och få ökad förståelse för andras mening. På så sätt har man på många områden lyckats skapa samförståndslösningar utifrån tidigare oförenliga ståndpunkter. Redan i oktober 2002 presenterade konventets sekretariat en plan för ett författningsfördrag. Man gör där en tydlig åtskillnad mellan de konstitutionella sakfrågorna i ett framtida fördrag och de politiska sakfrågorna och deras tillämpning. Bestämmelserna i det första avsnittet ska inte kunna förändras utan enhällighet mellan alla medlemsstater, medan de politiska sakfrågorna och deras tillämpning ska kunna ändras med stöd av olika kvalificerade majoriteter i Europeiska rådet. Denna distinktion i hanteringen av konstitutionella respektive praktisk-politiska sakfrågor har säkert underlättat arbetet.

Det har också varit en strävan från konventet att skapa en bred folklig diskussion om unionens framtidsfrågor. Man har haft upprepade och kontinuerliga överläggningar med representanter för det civila samhället. Ideella rörelser och frivilligorganisationer har inte bara tillåtits utan även uppmanats att komma in med sina synpunkter. Trots en livlig kommunikation mellan dessa organisationer och konventet har den bredare folkliga diskussionen varit tam i de flesta medlems- och ansökarländerna. Vi kan ju själva konstatera hur avvaktande den svenska politiska debatten varit hittills. Den har mer präglats av ”vänta och se” än av en vilja att lämna konstruktiva bidrag till Europas gemensamma framtid.

Vad har uppnåtts hittills?

En av de första stora frågorna som man kom överens om var att integrera stadgan om de grundläggande mänskliga rättigheterna från Amsterdamfördraget i ett framtida fördrag. En annan punkt som man utan svårighet kunde enas om var att den europeiska unionen i framtiden ska uppträda som en juridisk person, vilket kommer att avsevärt förbättra unionens möjligheter att agera på den internationella scenen. Det gör det möjligt för unionen att t.ex. underteckna avtal och att tillhöra internationella organisationer, utan att det påverkar de enskilda medlemsländernas egen representation. För att uppnå denna status som juridisk person blir det nödvändigt att arbeta samman de olika fördrag som nu styr unionen (Rom- och Maastrichtfördragen och Euratomfördraget) och att slopa strukturen med de tre ”pelarna”: beslut som fattas inom gemenskapen under den första pelaren och beslut som fattas av de olika regeringarna inom den andra och tredje pelaren. En sådan reform kommer att avsevärt förenkla unionens juridiska form och göra den mer begriplig utåt. Inte minst kommer det att bli lättare för medborgarna att förstå unionens struktur.

Vidare förefaller subsidiaritetsfrågan att få sig en rejäl knuff framåt. Så föreslås t.ex. att de nationella parlamenten ska få yttra sig över de frågor som Kommissionen förbereder, vilket bör kunna leda till en bredare folklig diskussion av Europafrågorna. Vidare försöker man åtgärda den massiva kritiken mot onödig detaljstyrning från Bryssel, vilken lett till regler om krökningskoefficienter på gurkor och annat trams.

Många svåra frågor återstår

När det gäller den ekonomiska politiken finns ännu meningsskiljaktigheter om vilken roll kommissionen i framtiden ska spela som samordnare och övervakare. Inte ens kommissionens roll som övervakare av EMU:s stabilitetspakt är oomstridd. På skattepolitikens område finns önskemål om en större samordning inom unionen, något som Storbritannien och de nordiska länderna motsätter sig. Radikala och, enligt majoriteten, nödvändiga reformer av jordbrukspolitiken har hittills effektivt bromsats av framför allt Frankrike. Strävandena mot en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik möter också svårigheter. Alla är emellertid överens om att man måste nå resultat på dessa områden om det ska bli möjligt för EU att agera inte bara som ekonomisk stormakt utan också aktivt kunna påverka skeenden på den internationella politiska scenen. Man vill i framtiden kunna undvika tillkortakommanden som dem som visat sig t.ex. på Balkan eller i Israel-Palestinakonflikten. En fråga som i det sammanhanget återstår att lösa är hur de båda funktionerna som ”hög representant” (idag Javier Solana) och utrikeskommissionär (idag Chris Patten) ska kunna förenas till ett gemensamt ansikte utåt.

Också när det gäller relationerna och ansvarsfördelningen mellan EU:s institutioner – kommissionen, parlamentet och rådet – återstår många olösta frågor. Ska man lämna systemet med roterande ordförandeskap (6 månader) i Europeiska unionens råd och utse en president för rådet som för en längre tidsperiod ska representera rådet utåt? Det är ett förslag, som framförts av Tyskland och Frankrike, men som många små medlemsländer och kandidatländer opponerar sig emot, bl.a. för att de fruktar att de stora skulle ”fördela” presidentskapet mellan sig och göra det omöjligt för små länders kandidater att leda Rådet. En annan knäckfråga är hur relationen mellan denna rådspresident och presidenten för Kommissionen ska utformas, inte minst när det gäller att representera EU utåt. Här måste respektive presidents kompetensområden bli klart och tydligt definierade. Inte heller har man lyckats nå enighet om kompetensfördelningen mellan Kommissionen och EU-parlamentet. Alla tycks vara ense om att parlamentets inflytande måste öka, men förslagen att t.ex. beslutanderätten i regionalpolitiska frågor och jordbruksfrågor skulle överföras dit har väckt stark opposition.

Vad vill EU vara?

Turkiets kandidatur har ställt en fråga på sin spets: Är det Europas gränser eller de gemensamma europeiska värderingarna som är avgörande för ett medlemskap i den Europeiska unionen? Konventet måste på ett eller annat sätt ta ställning till den frågan när det i första stycket i konstitutionstexten ska ge en definition av EU och dess mål. Här finns två skolor: de som uppfattar EU som en gemenskap inom ett begränsat geografiskt område med specifika värderingar (konventsordföranden Giscard d’Estaing) och de som menar att unionen främst styrs av en samling universella och grundläggande värderingar som gör att det går att inkludera länder även i Europas periferi (toppmötet i Köpenhamn). Det råder stor enighet om att den gemensamma värdegrunden för Europas historia och kultur har tre källflöden: den klassiska antiken, den judisk-kristna andliga traditionen och upplysningen. Det innebär i rea-liteten att mångfalden i kulturella traditioner, språk, religioner och livsåskådningar också för framtiden kommer att vara ett väsentligt element i den europeiska identiteten. Kanske just därför hör mänsklig värdighet, mänskliga rättigheter, frihet och tolerans till den europeiska gemenskapens avgörande kännetecken.

En av de få konventsfrågor som verkligen väckt en bred och stundtals infekterad diskussion är om Gud eller den transcendenta verkligheten ska nämnas i förordet till konstitutionstexten. En närmare redogörelse för den diskussionen finns i Signum 8/2001, s. 6 ff. Kyrkorna och många

med dem menar att det judisk-kristna arvet är en nödvändig grund för de gemensamma europeiska värderingarna. Andra hävdar att dessa värden mycket väl kan hämtas ur andra källor. Ett förslag som tillförts debatten är att konstitutionen i likhet med den polska författningen från 1997 skulle rikta sig till ”alla medborgare i unionen, såväl dem som anser att Gud är källan till sanning och rätt, till det goda och det sköna liksom dem som inte delar denna tro, men som härleder dessa värden ur andra källor”.

Vägen vidare

En gemenskap av kanske 30 nationer med olika historisk och politisk bakgrund, olika identitet och relationer till varandra och till omvärlden och med befolkningstal mellan 380 000 och 80 miljoner blir inte lika lätt att manövrera som den ursprungliga kärnan av sex medlemsländer. Många fruktar stagnation och handlingsförlamning. Därför diskuteras också frågan om konstitutionen ska tillåta att en ”hård kärna” av länder går vidare i en än fastare integration både internt och gentemot omvärlden som ett slags avantgarde, som kan tjäna att bryta ny mark för hela gemenskapen. Redan idag har ju de länder som tillhör den monetära unionen gått längre i integration än de som står utanför. Vad som också för framtiden krävs i sådana fall är att Europa inte tillåts att röra sig med två helt olika hastigheter som i slutänden sliter sönder unionen.

Denna korta summering av konventets arbete ger anledning att fråga sig varför den svenska politiska och kulturella debatten nästan uteslutande sysslar med pekuniära vardagsproblem och med försöken att bevara bilden av Sverige som mönsterlandet för alla andra och knappast ägnat någon uppmärksamhet åt de frågor som konventet arbetat med. Trots allt är frågan om Europas framtida struktur och ideologiska inriktning av avgörande betydelse för Sverige. Men inte bara för oss och för Europa, utan i hög grad för hela världen. Europa är trots sin relativa militära svaghet inte bara en ekonomisk utan också en kulturell stormakt med ett avgörande ansvar för världsutvecklingen i stort. Det som kommer ut av konventets arbete kan i hög grad påverka det som idag sker på den storpolitiska scenen och på ett avgörande sätt stärka de krafter som arbetar för demokrati, global rättvisa och fred. Därför börjar det bli dags att ta konventets frågor på allvar också i Sverige.