Europa och flyktingkrisen

Under de senaste 25 åren har Europeiska unionen utmanats av flyktingfrågan och ställts inför migrationsrörelser i form av familjeåterföreningar, asylsökande, studenter, kvalificerad arbetskraft, arbetskraftsmigration och ensamkommande flyktingbarn. Till skillnad mot tidigare har arbetskraftsmigrationen minskat i antal i Europa jämfört med familjeåterföreningar, asylsökande och studenter. Europeiska unionen utgör fortfarande det främsta målet för migrationsströmmar i världen, före USA (på andra plats), gulfstaterna (på tredje) och Ryssland (på fjärde) bland andra stora centra för migration. Men medan en stor del av debatten ägnas åt strömmarna som rör sig från syd till nord, så har strömmarna söderut på planeten i antal flyktingar (120 miljoner: nord–syd, syd–syd) närmat sig strömmarna norrut (120 miljoner: syd–nord och nord–nord) av 240 miljoner internationella migranter, nämligen 3,2 procent av världens befolkning. Till detta kommer 740 miljoner internflyktingar. Således befinner sig 1 miljard av världens 7 miljarder människor i en migrationssituation. Denna omfördelning av migrationen över hela världen kan förklaras med de nya flyktingarna – kvinnorna (51 procent av de internationella migranterna), miljöflyktingar (40 miljoner), flyktingströmmarna (60 miljoner), ensamkommande flyktingbarn, pensionärer som flyttat till solen och migration orsakad av den ekonomiska krisen i Europa.

I dag är Europeiska unionen omgiven av länder som befinner sig i krig eller har interna konflikter, vilket har skapat flyktingströmmar i vid bemärkelse (oftast fler asylsökande än erkända flyktingar) i en exceptionell omfattning, med 625 000 asylsökande 2014 mot cirka 200 000 per år under de föregående åren. Likväl bör vi komma ihåg att Europa strax efter järnridåns fall i början av 1990-talet ställdes inför 500 000 asylsökande per år, som kom från öst, inklusive det forna Jugoslavien, bortsett från dem av blandad etnisk härkomst, av vilka Aussiedler (etniska tyskar) utgjorde den största gruppen (2 miljoner kom och bosatte sig i Tyskland genom att förvärva tysk nationalitet, och då utifrån härstamningsrätt). Nu kommer strömmarna från Syrien (av 6 miljoner fördrivna har 4 miljoner flytt utomlands), från Irak, från Libyen (som med hjälp av bilaterala överenskommelser, med framför allt Italien, utgör ett gammalt filter för migranter från länderna söder om Sahara på väg mot Europeiska unionen) och från Afrikas horn (Eritrea och Somalia).

Efter en period av ängslighet och förhalningar ledde Angela Merkels tal den 7 september 2015, där hon förklarade att Tyskland var redo att ta emot 800 000 asylsökande under 2015, tillsammans med Jean-Claude Junkers förslag att fördela 120 000 asylsökande mellan Europas länder, till en ny vändpunkt i migrationen. Europeiska unionens värderingar – solidariteten mellan de europeiska länderna, respekten för de mänskliga rättigheterna och för asylrätten – sattes dock på prov av verkligheten. Det världsberömda fotot på den lille syriske pojken, som ligger död på den turkiska stranden vid Bodrum efter det att den båt som hans familj färdats med från Syrien till Grekland sjunkit, bidrog till att ifrågasätta den säkerhetsmässiga attityd som dominerat invandrings- och asylpolitiken i Europa, och som präglats av avskräckning, repression och kriminalisering av olaga vistelse. Man räknar med att 30 000 personer miste livet utanför Europeiska unionens hamnar mellan 2000 och 2015, och med sex döda på Medelhavet per dag mellan den 1 januari och 31 augusti 2015, och med 3 000 döda under hela år 2015.

Orsakerna till migrationen mot Europa

Dessa fåtal siffror döljer olikheterna mellan migranterna och deras skäl för att emigrera. Den polemik som på senare tid har uppstått kring ”dåliga” migranter och ”bra” flyktingar är en skendebatt, eftersom alla flyktingar och asylsökande är migranter enligt den definition som FN:s enhet för befolkningsutveckling ställt upp, och som säger att varje person som bor i ett annat land än sitt födelseland under ett år eller mer är en migrant. Polemiken visar också på risken med att ställa människor från länder söder om Sahara mot människor från Främre Orienten och att utan någon som helst etnisk klassifikation ställa afrikaner mot araber. I verkligheten har många migranter under de senaste åren kommit från sammansatta strömmar: de som har gett sig av i jakten på arbete, som flytt från länder som befinner sig i kris och som i deras ögon inte kan erbjuda någon framtid. Hopplösheten, oavsett vad den beror på, ligger ofta till grund för beslutet att lämna länder som är illa styrda, instabila, osäkra och korrumperade (inga regimskiften, präglade av klientelism och ojämlik resursfördelning, och av en arbetsmarknad som är ytterst begränsad för en till stora delar ung befolkning). Detta ger näring åt harragas (arabiska ”de som bränner”). Dessa ”gränsbrännare”, vänder sig till människosmugglare för att skaffa sig ett annat liv, liksom migranterna från länderna söder om Sahara, som är beredda att göra vad som helst för att leva ett annat liv.

Men det avgörande skälet till att man på senare tid gett sig av är kriget, instabiliteten och det politiska våldet i Eritrea, i Somalia, i Irak och i Libyen. Om man från syd ofta möter ”blandade strömmar” av ensamkommande barn som kommit på grund av att den ekonomiska eller politiska situationen i deras ursprungsländer förvärrats, så har de flesta som på senare tid kommit från Mellanöstern varit asylsökande familjer. Alla motsvarar inte definitionen av individuell förföljelse, såsom den definieras i 1951 års Genèvekonvention om asyl. Många kommer dessutom inte heller att få flyktingstatus: 35 procent i Frankrike, 45 procent i Tyskland av alla slags nationaliteter, men de som fått flest positiva svar under 2015 är syrier (65 procent).

En annan orsak till att ge sig av är den information som migranterna har tillgång till, ofta via nya medier (internet och mobiltelefoner) och via tv, som ofta väcker drömmar om att ge sig av. De flesta migranter är välutbildade, urbana och har examen och nöjer sig inte med den gamla fatalismen. Kapitalöverföringarna (400 miljarder USD skickades 2013 till ursprungsländerna, vilket är mer än tre gånger det årliga offentliga biståndet) håller också drömmarna vid liv och gör ursprungsländerna valutaberoende. Migranterna, frivilliga som ofrivilliga, definierar sig gärna själva som egenföretagare, och migrationen är ett uttryck för möjligheterna och stoltheten i deras sätt att se på livet, efter den gränsöverskridande moderna odyssén. De bärs i sina planer av erbjudandet om passage, som blivit en blomstrande ekonomi i ursprungs- och transitländerna på grund av svårigheterna att korsa gränserna utan visum: det kan handla om små fiskebåtar (pateras, cayucos i Spanien), om gummibåtar med starka motorer bland harragas (i Maghrebländerna Marocko, Algeriet, Tunisien och Libyen), om enkla kanoter i länderna söder om Sahara, eller om stora chartrade lastfartyg som rymmer uppemot 700 personer, för att korsa Medelhavet från öster till väster. Ofta överges de under resans gång av människosmugglarna.

I en värld där rätten att migrera är en av världens stora orättvisor, eftersom nationaliteten avgör vilka som får resa med eller utan visum, utgör de som färdas på de olagliga flyktingvägarna söder om Sahara eller över Medelhavet, vare sig färden går via Turkiet, Grekland eller det forna Jugoslavien, ett naturligt urval bland de unga. Man måste vara frisk, beslutsam, kapabel att möta svårigheter av alla slag under resan, ha samlat ihop ett sparkapital, som kan uppgå till nästan 30 000 euro, och ha för avsikt att bo utomlands tillräckligt länge för att kunna få uppehållstillstånd. – Vilket är stor skillnad i jämförelse med de arbetskraftsinvandrare som kom till Europa genom arbetsgivarnas försorg under 1960-talet, som enkelt kunde inordnas och som var inriktade på att återvända till sitt hemland. – Vissa har arbetat i länderna som de har passerat, exempelvis i länderna söder om Sahara och i Libyen, och de har blivit av med jobbet på grund av det kaos som råder där. Andra har drabbats av kriget (i Syrien och Libyen), andra har inte hittat något arbete efter kriget (i Afghanistan) och är arbetslösa i länder där arbetslösheten uppgår till 40 procent bland de unga. Alla betraktar de Europa som ett fredligt område, med säkerhet och respekt för lagen, och med en framtid för deras barn.

Europa, en invandringskontinent mot sin vilja

Europa, som sedan lång tid varit ett område som man lämnar, har aldrig betraktat sig som en invandringskontinent. Europa utgjorde ju länge utgångspunkten för avresan mot de stora upptäckterna, kolonisationen, världshandeln, utlandsmissionerna, befolkandet av öde länder. För hundra år sedan beräknades de internationella migranterna i världen utgöra 5 procent mot dagens 3,2 procent av jordens befolkning. De flesta var européer, eftersom Europa var mycket mer tättbefolkat i jämförelse med andra kontinenter. Sedan kom migranterna under en tillväxtperiod, vid en tidpunkt när många europeiska länder saknade arbetskraft inom gruv-, industri- och jordbrukssektorn. De kom även under efterkrigstidens återuppbyggnadsperiod, som krävde mycket arbetskraft. Samtliga länder inom Europeiska unionen undertecknade Genève-konventionen om asyl 1951, och de delade de grundläggande värderingarna om de mänskliga rättigheterna, som blev en del av det europeiska politiska projektet. Ändå har dessa länder drabbats av angreppen från extremhögern, som har gjort kampen mot invandring till sin huvudfråga.

Sedan 1990-talet har Europeiska unionen oupphörligen tagit flera initiativ till att avskräcka nya ankommande: överförandet av invandrings- och asylfrågorna från tredje till första pelaren (Amsterdamfördraget) genom att göra invandringen till en säkerhetsfråga, transportörsansvar och privatiseringen av vissa aktörer inom gränskontrollen, införandet av det integrerade systemet för extern övervakning (SIVE) för de långa kusterna utmed Medelhavet, inskränkningar av asylrätten (uppfattningen om säkert land, tredje säkra land, uppenbart ogrundade skäl, Aznaröverenskommelsen 1997 som gjorde det ytterst svårt att i ett europeiskt land begära asyl i ett annat), försöken att europeisera asylrätten med den första Dublinöverenskommelsen 1990, principen one stop, one shop (Dublin II, 2003) enligt vilken en asylsökande måste få sin ansökan behandlad i det mottagarland som han eller hon först kommer till, ett delvis förändrat tillägg till Dublin III (2014), informationsutbyte av fingeravtryck (Eurodac, 2000) för att kunna hitta falska asylsökande i flera länder inom unionen, militariseringen av de yttre gränserna och upprättandet av en gemensam polisstyrka (Frontex, 2004). En arsenal av bi- och multilaterala överenskommelser (nästan 300 stycken) mellan europeiska länder och länder som gränsar till Europa för återsändande av dem som fått avslag på sina asylansökningar eller som är papperslösa, har kommit att komplettera åtgärderna.

Administrationen av Europas yttre gränser, något som tidigare var av underordnad betydelse i jämförelse med den fria rörligheten som etablerades genom Schengenöverenskommelsen 1985, har blivit det viktigaste. Man trodde verkligen för 30 år sedan, när överenskommelsen slöts, att massmigrationens tid var över, att icke-européerna skulle återvända hem tack vare återvändarpolitiken, att den interna rörligheten hos européerna skulle öka betydligt, att de arbeten som tidigare hade innehafts av invandrade icke-européer skulle besättas av inhemsk och europeisk arbetskraft, och att utvecklingspolitiken för ursprungsländerna skulle bli ett alternativ till migration. Men större delen av dessa förväntade scenarier har visat sig vara felaktiga: européerna var föga rörliga fram till 2004, när unionen utökades med 19 nya medlemsstater. Något skifte på arbetsmarknaden skedde inte på grund av dess ytterst starka segmentering. Antalet återvändare var få och blev ett misslyckande. Vad utvecklingspolitiken beträffar har den inte erbjudit något alternativ till att migrera, och några initiativ riktade mot länderna söder om Medelhavet (Barcelonaöverenskommelserna 1995 och 2005 och en union för Medelhavet 2007) har inte varit av den omfattningen att de har kunnat erbjuda en motsvarighet till öppningen av Europa österut. Slutligen har kriser som de kring de stora sjöarna i Afrika, konflikten i Jugoslavien och krisen i Algeriet drivit fram asylsökande som kommer mycket längre ifrån än de som Genève-konventionen hade i åtanke: asylsökande i grupp med sociala, etniska och religiösa motiv, offer för civilsamhället och inte för de stater som de kommit ifrån, varför det blir väldigt svårt att bedöma deras asylansökningar.

Resultatet har blivit en mycket stor rädsla inom invandrings- och asylpolitiken, som främst har inriktat sig på säkerhet och det starka beroendet av denna i förhållande till främlingsfientliga opinioner inom flera europeiska länder. Detta har lett till en återgång till en nationell hantering av migranter, på grund av de europeiska ländernas benägenhet till självbestämmande inom detta område – genom uppmaningar till att stänga de nationella gränserna (vilket var fallet mellan Frankrike och Italien i Vintimille 2011 och 2015, och sedan mellan Bulgarien och Grekland, Tyskland och Österrike 2015) – och det starka motståndet från ett stort antal nya medlemsländer från öst mot att ”fördela bördan” mellan unionens européer. Europa har ständiga svårigheter med att betrakta invandringen som en del av sin nya identitet, samtidigt som man riskerar de värden som man har grundlagt genom att ta emot asylsökande.

Svårtolkade svar

Inför de strömmar som Europeiska unionen konfronterats med under de senaste åren har den svarat med förstärkt gränskontroll, kamp mot illegal invandring och med försök att harmonisera asylrätten ”nedåt” (uppfattningen om säkert land, i synnerhet). Denna uppfattning har ökat människosmugglarnas betydelse och lett till tusentals döda och förvandlat Medelhavet till en stor kyrkogård, med uppskattningsvis 40 000 döda sedan 1990-talet.

Den främsta svårigheten med att svara solidariskt har varit det faktum att de europeiska länderna har drabbats olika av den stora tillströmningen av invandrare och asylsökande. Tyskland har sedan länge varit det främsta invandringslandet i Europa med 7 miljoner utlänningar, och det land som tagit emot tre fjärdelar av asylansökningarna i Europa under 25 år. Tyskland utgör tillsammans med Frankrike, Storbritannien och Sverige tätklungan i absoluta tal i fråga om mottagande av asylsökande. När det gäller antalet utlänningar, har Frankrike, som var näst största invandringsland (3,7 miljoner utlänningar) fram till 2000-talet, blivit det femte, omsprunget av Spanien (5,5 miljoner utlänningar), Italien och Storbritannien (4,5 miljoner utlänningar).

Den andra svårigheten är att harmonisera asylmottagandet utan en gemensam utrikespolitik för de olika länderna. Utfärdandet av flyktingstatus visar sig ofta vara komplicerat i Europa eftersom de europeiska ländernas olika tolkningar av konflikter skiljer sig åt från land till land. Varje land har sin diplomati, sin historia, sina grannar, sina politiska och ekonomiska överenskommelser och kommer inte att ge samma svar till likvärdiga sökande utifrån risken att dessa skulle skapa ett prejudikat för motsvarande fall i det ena eller andra europeiska landet. Dessutom måste hänsyn tas till det geografiska läget: medan Italien har tagit emot de flesta av flyktingarna från Maghreb (de afrikanska länderna norr om Sahara) och från länderna söder om Sahara, i synnerhet på öar som Lampedusa, och andra öar som Malta och Cypern på samma sätt tvingats ta hand om både turister och asylsökande på en begränsad yta, har Grekland mötts av i huvudsak syrier och personer från andra krigshärjade länder i Främre Orienten och Mellanöstern i form av afghaner och irakier. Landvägen, via den grekisk-turkiska gränsen över Evrosfloden i Thrakien, visar sig vara mindre farlig än sjöresan och har lett till stängda gränser mellan Ungern och Serbien och mellan Bulgarien och Turkiet.

Det tredje skälet, slutligen, till EU-ländernas motvilja mot europeiseringen av asylmottagandet ligger i deras inrikespolitik, som domineras av de högerextremas tillväxt, och som har fastnat i tron på gränserna. Dessutom har de europeiska ländernas respons präglats av en brist på solidaritet: när Italien i november 2013 beslutade att inrätta operationen Mare nostrum, efter det att 366 personer hade drunknat i höjd med Lampedusa, var det sedan nord- och östeuropeiska länder visat sin likgiltighet. När Europeiska kommissionen i maj 2015 föreslog att 40 000 asylsökande skulle fördelas mellan medlemsländerna utifrån deras respektive befolkningar och välstånd, blev ländernas svar ett kategoriskt nej med motiveringen att de, å självbestämmandets vägnar, inte ville låta sig pådyvlas några kvoter. Det var först efter Angela Merkels tal den 7 september 2015 som tendensen vände. Men en ny spricka uppstod efter det att Jean-Claude Juncker tillkännagivit en obligatorisk och permanent fördelning av 120 000 asylsökande syrier mellan EU-länderna. Denna påtvingade fördelning förkastades redan den 15 september av de mest motspänstiga (Storbritannien, Irland, Danmark, Ungern, Slovakien, men också Tjeckien, Polen och Rumänien). Frankrike befinner sig i dag 180 grader från sin tidigare fientliga inställning till påtvingade kvoter från Europeiska unionen och har accepterat antalet 24 000, som Jean-Claude Juncker föreslagit. Det senaste budskapet till grannländerna kommer från Tyskland, som stängde sin gräns mot Österrike för att slå fast det nödvändiga i att alla europeiska länder är solidariska. Vi ska komma ihåg att unionen redan hade tagit emot mer än 1 miljon asylsökande sedan 2015, i synnerhet Tyskland, som likväl skakats av reaktionerna från en del av den allmänna opinionen och av våldsamheter i Köln, vilket ruskat om höstens positiva inställning till mottagandet. Frankrike, å sin sida, frågar sig, efter massakern den 13 november, om det är nödvändigt att ta emot flyktingar i en kontext av islamistisk terrorism, en fråga som övertagits av de invandringsfientliga strömningarna.

Bristen på solidaritet kommer sig även av det faktum att verkställandet av en flyktingpolitik på europeisk nivå, vilket beslutades i Lissabonfördraget och kompletterades med en myndighet på Malta för harmonisering av asylmottagandet, helt ligger i händerna på medlemsstaterna, som sköter mottagandet utifrån subsidiaritetsprincipen (vilket ger de nationella regeringarna större befogenheter att agera självständigt än de har på europeisk nivå).

Slutsats: vad finns det för lösningar?

Det är svårt att se några lösningar för närvarande, men de finns trots allt. För det första skulle en åtgärd för temporärt skydd, som planerades i ett europeiskt direktiv 2001 för kosovoalbaner, ha kunnat tillämpas, men det tycks ha glömts bort i den senaste tidens debatter. De europeiska debatterna har även lanserat idén om hot spots, ett slags mottagningscentra som skulle organiseras av europeiska avdelningskontor för att ta emot asylsökande på ankomstorten, men solidariteten saknas. Man kan också åter diskutera en diversifiering av öppna vägar över gränserna till förmån för migranter – för att undvika att alla trängs i asylproceduren – genom att ha en arbetsmarknad som är mer öppen för dem som inte är EU-medborgare. Om arbetskraftsinvandringen hade varit mer öppen än den är för närvarande, så skulle vissa ”blandade” strömmar ha valt denna väg framför att begära asyl. Många europeiska länder konfronteras samtidigt med brist på arbetskraft inom vissa sektorer, kvalificerad och okvalificerad. Vissa så kallade blandade strömmar som söker både arbete och är på flykt från ett land där tillvaron inte är trygg, skulle därigenom hitta en utväg utan att behöva söka asyl. Det har skett förr, när portugiser kom till Frankrike, inte som asylsökande utan som papperslösa, och fick uppehållstillstånd på begäran av sina arbetsgivare. Numera publicerar Frankrike varje år en lista över yrken som anses vara ”under tryck”, och som inte har tillräckligt med arbetskraft. Kategorin capacités et talent (förmågor och begåvning) gör det möjligt för icke-européer att resa in för att arbeta i Frankrike. Den är ytterst selektiv för att attrahera de kandidater som föredrar Storbritannien (eller Tyskland – som självt drar till sig färre kvalificerade än vad det önskar). En mer diversifierad visumpolitik, i synnerhet för de unga migranterna (studenter, turister, arbetssökande, företagare) skulle i praktiken kunna utgöra ett svar på de nyanländas brist på framtidshopp och fylla behovet av arbetskraftsinvandring (kvalificerad eller okvalificerad) med tanke på Europas åldrande. En annan lösning skulle kunna vara att avskaffa möjligheten att neka arbetstillstånd, som går tillbaka till 1994 och som tillämpades på migranter för vissa bristyrken. Slutligen skulle en omfattande utvidgning av flyktingstatusen göra det möjligt att legalisera många asylsökande som kommit före Syrienkrisen och som frågar sig om de har någon framtid efter det att de har blivit avvisade. Låt oss komma ihåg att vid tiden för mottagandet av vietnameser, uppgick andelen beviljade asylansökningar till 80 procent. Att konflikterna ska lösas av européerna och de involverade länderna tycks bli en långdragen process, med tanke på krisernas varaktighet. Att föra krig mot migranter och mot flyktingar tjänar ingenting till. Det är viktigare än någonsin att vända logiken genom att beakta att rätten till migration är en universell princip och att möjligheten att stänga gränserna endast är ett manöverutrymme som länderna tillåts ha utifrån sin kontext och i extrema situationer. Ty om det finns någon kris, så är det en solidaritetens och avskräckningens kris.

Översättning: Per Lindqvist

Artikeln var ursprungligen publicerad tidskriften Études marsnummer 2016.

Catherine Wihtol de Wenden är statsvetare vid Centre National de la Recherche Scientifique, Paris.