EU:s utvidgning. Ett gyllene tillfälle att återska

Quo vadis Europa? Genom att använda ett latinskt citat summerade Joschka Fischer, Tysklands utrikesminister, sin oro i ett kontroversiellt tal vid Humboltuniversitetet år 2000.

För Fischer innebar den förestående östutvidgningen att Europa nu måste ta ställning i frågan om sitt slutmål. Vilket slags framtida politisk enhet borde unionen ha och vilka metoder borde man använda för att nå dit? Fischers svar på den första frågan var att EU borde bli en politiskt integrerad federation uppbyggd enligt subsidiaritetsprincipen. Därmed skulle det tydligt beskrivas hur man ville fördela inflytandet mellan nationalstaterna och olika reformerade europeiska organ. Därefter argumenterade han för att detta mål bara kunde nås genom att överge den integrationsmetod som dittills använts. Man hade en gång förväntat att ”Monnetmetoden” med stegvis ekonomisk integration till slut skulle leda till att politisk enhet utvecklades. Men, enligt Fischer, hade Monnets metod inte lyckats åstadkomma politisk integration och skulle heller inte komma att göra det. Vad som istället krävdes var ett språng in i det formella utformandet av en förnyad europeisk maktstruktur. Om det var nödvändigt skulle ett sådant språng kunna initieras av ett avantgarde av de medlemsstater som tagit ställning för ett federalt mål och utelämna de stater som inte delade denna vision av slutmålet för Europa.

Eftersom kommentarerna kom från en så prominent politiker som Fischer, blåste de liv i en sedan länge existerande debatt om den Europeiska unionens medel och mål. Har Monnetmetoden nått gränsen för sin användbarhet eller t.o.m. blivit ett problem i sig genom att skapa ett Europa som är alltför komplext, överbyråkratiskt och odemokratiskt? Tvingas Europa därför att rekonstituera sig genom en resolut politisk handling och skapa en konstitution? Och om så är fallet, vilken sorts maktstruktur borde man då skapa? Denna debatt fortsätter nu formellt i de överläggningar som förs i det nyligen skapade Konventet om det framtida Europa, som har fått i uppdrag att under de kommande åren formulera svar på dessa och liknande frågor.

Utan tvekan måste man ställa dessa avgörande frågor när man funderar på Europas framtid. De gränser för debatten som satts upp av Fischer och som nu följs upp i Konventet fokuserar emellertid, enligt min åsikt, alltför exklusivt medel och mål för europeisk enhet – med andra ord hur och vad. En mer grundläggande fråga ignoreras därmed och måste föras tillbaka till dagordningen. Den frågan är: Varför behövs en europeisk enhet?

Utan vision ingen legitim union

Den aktuella debatten om reformer har föranletts av den förestående utvidgningen, men debatten är i lika hög grad ett svar på insikten om att Europa lider av brist på demokrati och därför fjärmat sig från sina alltmer euroskeptiska medborgare. Om man inte kan ge ett starkt skäl för varför utökad enhet skulle vara ett eftersträvansvärt politiskt mål i sig, så kommer strävan att skapa en politisk union med hjälp av förändrade strukturer och nya metoder för integration att vara förgäves. Stöd och engagemang för en utvidgad och stärkt union kan bara garanteras om Europas medborgare blir övertygade om att detta är nödvändigt. Det kräver att de politiska ledarna i första hand kan ge ett övertygande svar på frågan varför europeisk enhet är angelägen.

Jag menar att svaret på frågan står att finna i unionens förmåga att förverkliga det ursprungliga integrationsprojektets grundläggande värderingar, särskilt i ljuset av den förnyade relevans som dessa värderingar får vid en kommande utvidgning. Så länge detta resonemang inte får mer uppmärksamhet i den aktuella debatten saknar de frågor om medel och mål som man dryftar sitt fundament, och de har förlorat sitt legitima syfte.

En enhetlig väv av ständigt fler trådar

Grundarna av den europeiska integrationen räknade helt oförväget med att Europa till slut skulle bli en såväl politisk som ekonomisk enhet. De försvarade begrepp som Europas Förenta Stater mycket mindre oförblommerat än många av sina nutida efterföljare. Vidare skulle det förenade Europa de hoppades på en dag överbrygga den delning i öst och väst som påtvingats kontinenten genom det kalla kriget. Under det att några av de tidiga visionärerna redan från början hävdade en federal och politisk modell, argumenterade de, vilkas inflytande kom att spela en avgörande roll, för en pragmatisk metod för att skapa enhet. I linje med den av Monnet föreslagna metoden skulle europeisk enhet byggas oförmärkt, genom att skapa band mellan sektorer i de forna fiendernas ekonomier, på samma sätt som det först praktiserades i den europeiska kol- och stålunionen. Från den utgångspunkten förutsatte Monnet att andra sektorer skulle dras in i ett växande nät av ekonomiska, praktiska och tekniska relationer, som skulle fånga in de deltagande länderna i ett allt intimare samarbete och så småningom spoliera alla idéer om att regeringar har otvetydiga nationella intressen att försvara. Genom överlappning från sektor till sektor skulle modellen alltmer integrera såväl de politiska som de ekonomiska sfärerna. Monnets egna ord summerar denna vision och hans förväntningar:

”Utöver våra länders ekonomiska integration och den välståndsökning den innebär återstår problemet att uppnå vår politiska union, vilket var vårt mål från begynnelsen. Som ni vet har jag alltid tyckt att Europas politiska union måste byggas steg för steg, liksom dess ekonomiska integration. En dag kommer denna process att föra oss till en europeisk federation.”

Steg-för-steg-metodens resultat: en svårgenomtränglig byråkrati

Fischer delar Monnets federala förhoppning, men han tror inte längre att steg-för-steg-modellen är rätt medel för att uppnå detta politiska mål. Metoden var framgångsrik för att skapa den gemensamma marknadens ekonomiska integration, men, hävdar Fischer, idag ”har närmandet visat sig vara av endast begränsat värde för den politiska integrationen och demokratiseringen av Europa […] och idag kan man inte bortse från att Monnets metod hamnat i kris, en kris som inte kan lösas enligt metodens egen logik”.

Förutom att dramatiskt utropa ”kris” säger Fischer faktiskt inte så mycket mer i sitt tal för att visa att metoden inte kan lösa problemen. Man kan emellertid spekulera över varför Fischer har kommit till denna ståndpunkt, eftersom kritiken mot Monnets metod inte började med Fischer.

Somliga menar, som Fischer antyder, att Monnets metod fallit offer för sin egen logik. Baserad på att skapa otaliga små utvidgningar, har metoden åstadkommit ett komplicerat, problematiskt mönster av relationer inom europeiska strukturer, som bidrar till att skapa outgrundliga och oåtkomliga system inom unionen. Genom denna logik har en union växt fram som i sig är byråkratisk och därmed äger den tröghet som verkar vara inneboende i sådana komplexa institutioner. Från en sådan bas blir det svårt att introducera också de reformer som är nödvändiga för att få det som redan finns att fungera effektivt (något som t.ex. svårigheterna att reformera den gemensamma jordbrukspolitiken vittnar om), för att inte tala om att ”göra en nystart” och skapa ett helt nytt politiskt mål. Dessutom har integrationens formella första steg och det faktum att den från början dirigerats av politiska eliter bidragit till att medborgarna saknar engagemang för unionen, vilket gör det problematiskt att fortsätta utan stöd av social legitimitet.

Dagspolitikens begränsningar – ingen bild av slutmålet

Metoden kan inte heller föra unionen fram mot slutmålet i ett annat avseende. Den ekonomistiska och tekniska integrationsmodellen täcker inte hela historien om hur unionen blev vad den är idag. Varje framsteg i integrationen har historiskt sett, bara kunnat ske så långt som dagspolitiken tillåtit. Tidiga försök till ytterligare politisk integration på 1960-talet torpederades t.ex. av invändningar från gaullismen. Utvidgningen har heller aldrig varit en ofrånkomlig, naturlig process, som följde en tvingande ekonomisk logik, utan ständigt en politisk åtgärd.

En sista kritisk invändning mot metodens förmåga att leda till integration är att tänkare som Monnet, trots att de var entusiastiska för en slutlig politisk enhet, aldrig skisserade hur denna politiska verklighet skulle se ut. Därmed misslyckades de med att erbjuda någon skiss av hur målet för Europas enhet skulle gestaltas. De nöjde sig med att vältaligt uttrycka sitt hopp om en federal framtid, inte att förklara sambandet mellan sin metod och det konkreta slutresultatet.

Det är troligen av dessa orsaker som Fischer hävdar att Monnets metod är i kris och varken kan erbjuda en metod för vidare utveckling eller beskriva något slutgiltigt resultat. För att komma ur de återvändsgränder som Fischer beskriver som en kris föreslår han en politisk ordning för framtiden: ett federalt ”parlamentariserat” Europa, en vald president och en klar maktdelning mellan Europa och nationalstaterna. Därtill förespråkar han att den tilltänkta maktstrukturen skall skapas genom en konstitutionell konvention, framdriven av en kärna av medlemsstater.

Kan EU överhuvudtaget ta några stora steg framåt?

Det behöver knappast påpekas att både det mål och de medel som Fischer föreslagit är omstridda. Önskan om ett federalt mål delas inte helhjärtat av alla. De mer skeptiska medlemmarna av unionen föredrar att begränsa integrationen till ekonomin och att hålla de politiska ambitionerna i schack genom att förorda regeringssamverkan. Sådana åsikter förknippas med traditionella euroskeptiker som Storbritannien och Danmark, men de framförs också av östeuropeiska ansökarländer. För dem är den nyligen återvunna suveräniteten givetvis mycket viktig efter deras erfarenheter av livet inom socialistblocket. Å andra sidan finns det de som energiskt vill verka för politisk enhet men som opponerar sig mot detaljerna i Fischers modell; de hävdar att det finns många sätt att vara federal och framlägger sina avvikande utkast om slutmålet.

Det möjliga och önskvärda i att överge Monnets metod är lika omdebatterat. Det finns kommentatorer som anmärker att det är osannolikt att EU skulle kunna ta några stora kliv framåt. Det visar erfarenheten. Den senaste tidens misslyckanden med att göra något annat än att försöka lappa ihop en reformagenda, så som skedde i Nice, indikerar att viljan att gå med på några institutionella förändringar allvarligt begränsas av politiska hänsyn. För andra ligger det bestående värdet i Monnets metod i det triviala faktum att den gjort det möjligt för unionen att hanka sig fram så här långt och faktiskt lyckas åstadkomma en hög grad av integration under processens gång. Sedan finns det de, som exempelvis de östeuropeiska ansökarländerna, för vilka ett beslut att överge Monnets metod för ett federalt Europa, framdrivet av en kärntrupp av medlemsstater, skulle vara en mardröm, eftersom sannolikheten är stor att de i så fall skulle tyna bort i periferin, utestängda från den etablerade kärnan.

Att ena Europa kring en vision – en utopi?

Trots debattens hetta finns det också de som anser att hela företaget är överflödigt. Att utarbeta storslagna idéer om Europas framtid och hur man skall förverkliga dem är ett projekt som är alltför omstritt och orealistiskt för att bli fruktbärande. Redan när Konventet om det framtida Europa presenteras tillstår man att oenigheten i dessa frågor är alltför djupgående för att man skall kunna förvänta sig enhälliga svar. Kanske skulle man tjäna på att begränsa reformambitionerna till en mer realistisk nivå med frågor som: ”Vilka kommer de framtida medlemmarna att vara? Var kommer gränserna att gå? Vilken är den gemensamma agendan?” Men problemet med detta tillvägagångssätt är att det varken för unionen framåt eller bakåt utan lämnar den i dess nuvarande tillstånd utan att tillfredsställa vare sig federalister eller ”regeringssamverkare”. Vidare, och viktigare, skyggar det för tanken på europeisk enhet som en värdefull vision, något att sträva efter, vilken form eller metod man än beslutar om för att realisera den. Därför gör man heller inte någonting för att tackla det legitimitetsproblem som unionen erkänner att den dragit på sig. Utmaningen med denna artikel är därför inte att förneka betydelsen av en omfattande debatt utan snarare att peka på att en än mer fundamental fråga måste stå i centrum för uppmärksamheten. För att kunna rättfärdiga att scheman för Europas slutmål utarbetas är det nödvändigt att fråga varför detta är ett värde i sig. Det är genom att återuppväcka den offentliga debatten om Europa som en enhet, skapad för att realisera vissa värderingar, som kravet på enhet kan vitaliseras på nytt och impulser ges åt försöken att besvara frågorna vad och hur, som så starkt dominerar den aktuella debatten om framtiden.

Kanske är det tack vare Monnets betoning av metodfrågan som EU i viss mån har blivit besatt av frågan om medlen för att nå målen, snarare än att fråga sig varför mål över huvud taget skall nås. Genom att så starkt koncentrera sig på unionens funktionssätt finns det en fara att medlen blivit ett mål i sig och förmågan att ställa och besvara den enda avgörande legitimitetsfrågan ”Varför europeisk enhet?” – och än mer angeläget ”Varför europeisk enhet nu?” – har gått förlorad.

Världskrigens moraliska imperativ och dagens teknokrater

Detta är ett ironiskt resultat av Monnets metod, eftersom han och hans medarbetare hade en mycket stark känsla för varför deras europeiska ideal var viktiga. Efter andra världskriget var europeisk integration önskvärd, inte som ett institutionellt mål i sig utan som ett medel att realisera vissa ”ursprungliga transcendenta ideal”. Förverkligande av dessa höll nämligen på att gäckas av den takt i vilken man använde internationell politik för att försvara nationella intressen. Dessa ideal var fred, välstånd och övernationalitet och deras värde hämtades ur en europeisk kontext av ruiner och fattigdom, förorsakade av nationalistiska excesser och ödeläggande krig.

Medvetandet om detta moraliska imperativ för att rättfärdiga enheten tycks nu ha fördunklats. Delvis beror det på att unionen har blivit ett offer för sin egen framgång. Fred, välstånd och i viss mån övernationalitet har uppnåtts bland medlemsstaterna, men framgången kan ha skett till priset av en omtolkning av dessa grundläggande dygder, där fred blivit självbelåtenhetens stiltje och välstånd överflödets mättnad. Dessutom har de övernationella institutionerna blivit så förskansade och sig själva konserverande att de nu liknar ett väloljat maskineri som saknar en andlig, moralisk och emotionell dimension. I och med att man misslyckats med att stå fast vid dessa grundläggande värden för EU:s raison d’État, är det inget att förvånas över att unionen också misslyckas med att hävda legitimiteten och uppamma entusiasm hos många av sina medborgare.

Utvidgningen – hur hanterar EU ansökarländerna?

Utifrån den etablerade säkerhet som Västeuropa åtnjuter, till stor del som en konsekvens av unionens existens, kan det nog bli svårt att bland politiska ledare och allmänhet återuppliva en stark känsla för det moraliskt förnuftiga i att befrämja enhet. Men den nya situationen, som framkallats av östeuropeiska ansökningar om att ansluta sig till EU, erbjuder just ett sådant tillfälle att åter introducera ett värdebaserat ställningstagande. Utsikten till en utvidgning väcker på nytt idén om att integration kan vara ett medel att realisera EU:s ursprungliga värderingar – denna gång i en verkligt europeisk skala – och den öppnar möjligheten för att EU kan bli ett institutionellt uttryck för ett försonat Europa, som beslutsamt har förkastat teorin om att internationell politik endast kan föras på grundval av det konkurrenskraftiga försvaret av nationella intressen och beredskap till krig.

Trots denna möjlighet, som yppats efter ansökningarna från östländerna, har utvidgningen tillåtits att bli endast ett ”latent ideal”. Om ett motiv över huvud taget har erbjudits för att ta in nya medlemmar har det tenderat att utformas i njugga termer av västliga ledare, som ett medel att skydda EU:s intresse av stabilitet i Öst. Istället har diskussionerna huvudsakligen fokuserat teknikaliteterna i processen. Tonvikten har lagts på Köpenhamnskriterierna, som formulerar de politiska och ekonomiska krav som östeuropéerna måste leva upp till före inträdet, och på institutionella reformer av Kommissionen och röstningsprocedurerna etc. De nuvarande medlemsstaterna anser att dessa krav har framtvingats av att EU möjligtvis blir dubbelt så stort. Detta angreppssätt har lett till att tidtabellen för utvidgningen spruckit. I sin tur har detta lett till en växande känsla bland östeuropéer att de blir behandlade som Västeuropas ”fattiga släktingar”. De tvingas att gå genom ett stålbad för att klara inträdeskraven, medan de nuvarande medlemsstaterna pysslar med interna reformer och misslyckas med att fatta de politiska beslut som är nödvändiga för att förbereda förändringen. Om detta vittnar de blygsamma resultaten av diskussionerna både i Amsterdam och Nice. Allt eftersom processen dragit ut på tiden, har det folkliga stödet för utvidgningen avtagit i delar av både Väst- och Östeuropa samtidigt som fruktan växer för att de sociala och ekonomiska kostnaderna för expansionen skall bli gigantiska.

Om man skall kunna skapa och vidmakthålla ett allmänt stöd för utvidgningen, måste man tydligt presentera den som ett ideal, som initieras av Europas politiska ledare. Detta kan man till delvis åstadkomma genom att reflektera över dagens östeuropeiska politik, som utan tvivel återupplivar något av kraften i EU:s ursprungliga värderingar; skeendena i denna region under de senaste tio åren har visat detta. I ljuset av det uppenbara behovet att säkra freden, att mildra de skadliga olikheterna i rikedom, som har uppkommit som en konsekvens av oreglerad kapitalism, och för att minska minoritets- och nationalitetstvister, har EU och dess grundläggande ideal fått förnyad relevans i Europa efter det kalla kriget.

Ett sådant legitimerande ställningstagande kan också främjas genom att man fullföljer idén om att ett utvidgat EU har förmågan att symbolisera försoningen i ett Europa som alltför länge varit delat. Utvidgningen kan slutligen erbjuda ett institutionellt uttryck för att det kalla kriget är slut och stå som ett vittnesbörd om att den konkurrens, den misstänksamhet och det våld som det kalla kriget förkroppsligade, nu har förkastats i den internationella politiken. Likaså vill utvidgningen manifestera ”återvändandet till Europa” som så länge varit aspirationen hos många av dem som nu utgör de politiska eliterna i Östeuropa. I östligt politiskt tänkande har aldrig frasen ”återvända till Europa” enbart uppfattats som att det skulle innebära att bo i ett geopolitiskt område eller att ansluta sig till en institutionell enhet, utan primärt har det inneburit en försäkran om att få del av det bästa av de politiska idéer som har sitt ursprung i Europa, som t.ex. demokrati och frihet.

Det är genom att utveckla idéer som dessa som man kan lägga grunden för ett moraliskt förnuft som gynnar ett utvidgat och eventuellt politiskt enat Europa. Svaret på frågan ”Varför Europa?” ligger latent i den utvidgningsprocess som i sig utgör ett övertygande argument för att den framtida, utvidgade Europeiska unionen kan återskapas som ett inspirerande politiskt projekt för fred, välstånd och övernationalism tvärs över en försonad kontinent.

Om den Europeiska unionen så här långt har misslyckats med detta projekt beror det delvis på att alltför mycket kraft har inriktats på hur unionens institutioner skulle utformas och hur reformer kan genomföras. Detta har minskat uppmärksamheten på den dröm om Europa som är en vision som kan ge människor en inriktning och mening bortom det vardagliga. Politiska ledare har invecklat sig i debatter som fokuserar Europas hur och vad istället för att försöka mobilisera folkligt stöd för en union värdig sitt namn med en inbördes förenande uppsättning värderingar. Det är engagemang i ett sådant värdebaserat ställningstagande till varför europeisk enhet är betydelsefull – och betydelsefull just nu – som kan motivera medlemmarna att beslutsamt verka för ett politiskt ”slutmål” och för att tillgripa de metoder som krävs för att uppnå detta mål.

Översättning: Kjell Sundberg

.