Flyktingar i ingenmansland

Hur man definierar en flykting

1. Internationella dokument

En bedömning av den globala flyktingsituationen måste börja med att klargöra, hur världens regeringar definierar flyktingar. Att ge någon flyktingstatus är en rättsakt, som slår fast bestämda rättigheter för personer och bestämda skyldigheter för regeringarna. Föga överraskande försöker regeringarna begränsa dessa rättigheter och förpliktelser. När de bestämmer flyktingstatus lägger de olyckligtvis ofta större vikt vid ideologiska och inrikespolitiska överväganden, än vid flyktingarnas svåra nödsituation.

En historisk utläggning kan hjälpa oss att förstå bättre. Med hänsyn till den flyktingnöd som rådde i Europa efter de bägge världskrigen inrättade regeringarna i Västeuropa och Nordamerika de internationella institutioner, som erfordrades. Efter första världskriget utnämnde Nationernas Förbund den förste överkommissarien för flyktingfrågor, för att avhjälpa det trångmål där de privata hjälporganisationerna befann sig. Efter andra världskriget skapade FN:s plenarförsamling 1951 på tidsbegränsad basis FN:s högkommissariat för flyktingar (UNHCR). UNHCR hade två grundläggande funktioner: dels att sörja för flyktingarnas skydd och skapa internationella normer för deras mottagande och behandling, samt dels att hjälpa dem att antingen återvända till sina hemländer eller att omflyttas och införlivas i asylländerna.

UNHCR:s viktigaste dokument för att uppnå detta mål var 1951 års flyktingkonvention i Geneve, och tilläggsprotokollet från 1967 (senare upphävdes de klausuler i 1951 års konvention, som bara berörde flyktingar ”till följd av 1951 års tilldragelser”). 96 stater undertecknade såväl konventionen som protokollet; tre stater undertecknade bara 1951 års konvention och ytterligare tre, däribland USA, är bara delaktiga i 1967 års protokoll.

Dessa UNHCR-dokument erbjuder fortfarande den mest använda flyktingdefinitionen, nämligen ”den, som av välgrundad fruktan för förföljelser på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till en bestämd social grupp eller för sin politiska övertygelses skull befinner sig utanför det land där han är medborgare, och som inte kan eller på grund av denna fruktan inte vill ta detta lands beskydd i anspråk”. De vidare artiklarna och dokumenten fastslår i enskildheter regeringarnas plikter mot dem, som de har givit flyktingstatus.

1969 behandlade Organisationen för afrikansk enhet (OAU) de särskilda problemen i Afrika. De utvidgade då definitionen till ”den som till följd av yttre aggression, ockupation, utländskt herravälde eller tilldragelser, som allvarligt stör den offentliga ordningen i en del av eller i hela det land han är medborgare i eller kommer ifrån, tvingas att lämna sin fasta uppehållsort, för att söka sin tillflykt på annan ort än hans ursprungsresp. hemland”. När ett land går med i denna OAU:s konvention går det därmed med på, att inte förvägra någon asyl eller återbörda någon till ursprungslandet, vars välgång därigenom skulle bli hotad. Dessutom bestämmer konventionen, att ingen annan stat får tolka beviljandet av asyl som en ovänlig handling. Visserligen har inte alla afrikanska stater undertecknat denna konven-tion, men den har ändå stärkt flyktingarnas rättigheter över hela kontinenten.

2. Definitionens begränsningar

Även om begränsningarna i UNHCR:s definition är välkända står de kvar, eftersom de av många stater kan användas för deras egna syften. Några av dessa inskränkningar tas upp i UNHCR:s handbok, som har sammanställts för att göra det lättare att tolka och tillämpa kriterierna för flyktingstatus. Den första inskränkningen berör formuleringen ”välgrundad fruktan för förföljelser” som avgörande för flyktmotivet. För att ge några riktlinjer vid bestämmandet av det subjektiva elementet fruktan, säger handboken att man skall bedöma ”den sökandes personlighet” och iaktta ”allt som kan visa på, att fruktan är det viktigaste motivet för ansökan”. Dessa riktlinjer visar på en svårighet: med vilka kriterier kan man objektivt bestämma ”välgrundad fruktan”, när fruktan är någonting subjektivt? Förmodligen skall förklaringen säkerställa, att förhållandena är sådana att det är adekvat att reagera med fruktan. Handläggaren måste också vara förtrogen med de särskilda betingelserna i den sökandes ursprungsland. En sådan kännedom, anmärker handboken, ”är ett viktigt element i bedömandet av den sökandes trovärdighet”.

En annan inskränkning gäller det flyktmotiv man kräver, nämligen ”förföljelse”. Även om handboken erkänner, att det finns andra tvingande och förståeliga flyktmotiv, är det bara förföljelse som kvalificerar en person för flyktingstatus. Detta motiv ensamt ”gör automatiskt alla andra flyktorsaker irrelevanta för definitionen”. Handboken tillstår, att det inte finns någon allmänt accepterad definition av förföljelse, och att olika försök att formulera en sådan definition har haft föga framgång. Ett annat avsnitt bekräftar, att ”begreppet ‘fruktan för förföljelse’ eller bara ‘förföljelse’ normalt är främmande för en flyktings ordförråd”, men man nämner inte den fruktan, som orsakas av krig eller inbördeskrig.

En tredje inskränkning i flyktingdefinitionen består i formuleringen, att en flykting måste befinna sig ”utanför det land där han är medborgare”. Till detta krav anmärker handboken bara: ”det finns inga undantag från denna regel. Internationella skyddsåtgärder kan inte erbjudas, så länge personen uppehåller sig inom hemlandets internationella rättskompetens.”

Handboken målar upp en bild av processen för flyktingserkännande, som ser ut att vara en noggrann avvägning av både subjektiva och objektiva element. Den fordrar att man noggrant och grundligt tar hänsyn till den sökandes personlighet, familj, sociala identitet och erfarenheter, och att man har en realistisk kännedom om situationen i ursprungslandet. Ett sådant förfarande kräver två betingelser: dels att varje flykting medför en dossier, som dokumenterar hans förflutna och omständigheterna kring hans flykt, och dels att respektive handläggare förfogar över både tid och förmåga att utvärdera denna information, mot bakgrund av det tillstånd som råder i ursprungslandet.

När man ser hur många flyktingar som strömmar till mottagarplatserna, när man ser hur omstörtande och traumatiska omständigheterna har varit kring deras flykt, hur illa förberedda de ofta fientligt inställda myndigheterna är och hur komplicerade de flesta utgångslägen är, då är handbokens rekommendationer för ett så noggrant förfarande allt annat än realistiska.

Begränsningarna i UNHCR:s dokument och det föreslagna förfarandet skall ses mot bakgrund av det faktum, att bägge baseras på ett flyktingbegrepp, som har sitt ursprung i efterkrigstidens Europa, då flyktingbefolkningen var förhållandevis stabil och lätt att urskilja. Sedan dess har de fördrivna befolkningarnas och flyktingströmmarnas karaktär och komplexitet förändrats, vilket gör den tidigare flyktingdefinitionen ohållbar och förfarandet olämpligt. En välkänd författare anmärker: ”Hur man definierar flyktingar innebär ett särskilt sätt att se både på de faktorer som avgör internationell migration, och på de särskilda kännetecken som skiljer flyktingar från andra utvandrare.” Villkorliga gränsdragningar mellan ekonomiska och politiska utvandrare, politiskt landsförvisade och flyktingar får till följd en politik, som ofta är destruktiv och omänsklig.

Kanske är det både den grundläggande styrkan och svagheten hos UNHCR:s dokument, att de är internationella dokument. Som sådana har de ett långtgående och övergripande inflytande. Oberoende av om vissa stater har undertecknat dem eller ej, betyder de en internationell enighet om hur man får uppföra sig gentemot flyktingar. Även om dokumenten inte är bindande, och även om de stater som inte håller sig till dem inte ådrar sig några omedelbara FN-sanktioner, kan ändå en sådan försummelse dra på sig internationell kritik som åberopar sig på UNHCR:s riktlinjer. Men redan i och med att ”de är en följd av internationella konferenser och framställer där framförhandlade kompromisser”, är dessa dokument tillräckligt allmänna för att ofta vara verkningslösa. Detta blir uppenbart när man betraktar varje enskild grupp, vars erkännande som flykting vilar såväl på dessa dokument som på den internationella gemenskapen.

De uteslutna flyktingarna

1. Personer som fördrivits inom landets gränser

Förutom de ovan nämnda begränsningarna, visar UNHCR:s dokument upp ytterligare några brister. Först och främst bör man nämna, att de förvägrar flyktingstatus åt alla som fördrivits i sitt eget land. Definitionsmässigt måste nämligen en flykting ”uppehålla sig utanför det land där han är medborgare”. UNHCR:s handbok bekräftar detta när man slår fast: ”det finns inga undantag från denna regel”. Här gäller det uppenbarligen inte flyktingarnas säkerhet, utan staters ”suveräna” rättskipning. För att undvika det politiska dilemmat att anklagas för att blanda sig i interna angelägenheter, och för att säkerställa alla staters suveränitet, kan man bara utsträcka det internationella skyddet till dem som har flytt utomlands. Denna gränsklausul må förefalla meningsfull ur en regerings synvinkel, men den skyddar inte de personer och grupper som kommer till skada genom en regerings förvållande, eller genom inbördeskrig.

Särskilt illa rimmar detta krav i Afrika, där gränser som drogs upp villkorligt för hundra år sedan av europeiska kolonialmakter ofta orsakar flyktingsituationer. Men till och med om gränserna har andra grunder för sin legitimitet, går ofta dessa grunder förlorade genom sådana omvälvningar som orsakar flyktingar. Under sådana perioder kan det vara omöjligt att definiera en internationell gräns, och än svårare att korsa den.

Kravet på gränsöverskridande är också olämpligt och illa valt, när man skall definiera flyktingar i sådana situationer, där regeringen själv är utgångspunkt för förföljelsen och skadar medborgarnas liv och säkerhet. Möjliga flyktingar och fördrivna blir under sådana omständigheter regeringens fångar och offer, liksom också när regeringen samtidigt förhindrar utresa eller flykt. De flesta västländer erkänner detta vad gäller Östeuropa och situationen under kommunistiskt herravälde. Av västländerna är USA mindre villigt att erkänna, att ett sådant läge är förhanden även under andra typer av repressiva regimer, särskilt då när USA har ”säkerhets”-relationer med dem, som t ex i fallen El Salvador och Sydafrika. Så kan fördrivna civila i El Salvador spärras in, och många skjuts ned när de försöker fly vid gränsövergångarna. I sådana situationer behöver inte de fördrivna mindre skydd än de, som lyckats fly ur landet.

2. Offer för militära operationer

UNHCR:s dokument utesluter, resp tar inte hänsyn till en andra kategori fördrivna, nämligen offren för militära företag. Genevekonventionen till skydd för krigsoffer av år 1949 hänför sig till offren för internationella, beväpnade konflikter. Idag är det inre militära konflikter, ofta mellan grupper som stöttas och uppmuntras av utländska makter, som är en huvudorsak till flyktingar och fördrivna. Så är fallet i Angola, där regeringen har bett Sovjet och Kuba om militärt stöd för att bemöta de regeringsfientliga UNITA-förbanden, som mobiliseras från Sydafrika och stöds aktivt från USA. Tvärs genom Mocambique är regeringsfientliga trupper, som styrs och stöttas av sydafrikanska säkerhetskrafter och högergrupper i Portugal, ansvariga för hundratusentals fördrivna och för hungersnöd i hela landet.

Förr, när krigen fördes mellan nationer, var kontrollen över en befolkning snarare ett mål än ett medel för krigföringen. Idag däremot har i många fall kontrollen över en befolkning blivit ett medel för att bekämpa ”fienden”, som ofta inte är en främmande arme utan regeringsfientliga element i den egna befolkningen. Dessa regeringsfientliga förband eller gerillatrupper kan betecknas som frihetskämpar eller terrorister, beroende på vilka geopolitiska prioriteringar man har och hur man tolkar situationen.

Denna nya taktik leder kanske sällan till öppen strid. Oftare utspelas uppgörelsen i och omkring en lidande civilbefolkning. Gerillan angriper och regeringstrupperna besvarar angreppen, genom att ”skaffa ur vägen” den lokala civilbefolkningen, som ibland stöder och ibland inte stöder gerillan. Denna strategi, som ofta kallas —basförstörande operation”, försöker att med våld skära av gerillan från deras stödjande bas i lokalbefolkningen. Det gör man genom att tvångsförflytta hela samhällen eller helt enkelt jämna dem med marken. Detta leder till att militärförbanden ofta angriper den värnlösa civilbefolkningen utan att detta alltid drabbar motståndsmännen.

3. Ekonomiska flyktingar

Vidare utesluter UNHCR:s dokument framför allt de personer och grupper från flyktingstatus, som flyr på grund av tryckande ekonomiska förhållanden (resp ekonomisk ”förföljelse”). UNHCR:s handbok förklarar, att en person som ”leds uteslutande av ekonomiska motiv alltid är en ekonomisk utvandrare och ingen flykting”. Handboken medger att gränsdragningen mellan en ekonomisk utvandrare och en flykting ofta är godtycklig… (så att) utresemotiv, som vid första ögonkastet ser ut att vara huvudsakligen ekonomiska, i verkligheten också kan innehålla ett politiskt element”. Ändå ger handboken inga riktlinjer för de officiella invandringsmyndigheter, som ansvarar för gränsdragningen mellan ”ekonomiska utvandrare” och ”flyktingar”.

Denna gränsdragning är av allt annat än akademisk natur för hundratusentals människor från El Salvador och Guatemala, som har flytt från konflikten i sina hemländer för att söka tillflykt i USA och Kanada. Med en handfull undantag förvägras de alla asyl av handläggarna vid invandrarmyndigheterna i USA (INS), med motiveringen att de är ekonomiska flyktingar. ”Sanctuaryrörelsen” i USA driver rättsliga processer mot INS, i det att de gör gällande att dessa asylsökande i själva verket skall kvalificeras som flyktingar i UNHCR-dokumentens mening.

Men som UNHCR:s handbok fastslår är ekonomiska flyktingar ofta politiska flyktingar. En skarp gränsdragning mellan dem har alltså föga mening. Erkänner man inte detta är man okunnig om förtryckets strukturer i de moderna samhällena. Men erkännandet att ekonomiska fakta beror på politiska avgöranden är å andra sidan inget tillräckligt svar på problemet med ”ekonomiska flyktingar”. De som förvägrar sådana människor asyl menar att de flyr från nödsituationer, men inte är offer för några förföljelser. Följaktligen kan de inte gälla som flyktingar, och har inga anspråk på de rättigheter som är förbundna med flyktingstatus. Man måste på djupet analysera förhållandet mellan ekonomiskt umbärande, orätta ekonomiska strukturer och politiskt förtryck.

Sammanfattningsvis kan man säga, att många flyktingar inte omfattas av UNHCR:s konvention och protokoll. De kan delas in i tre allmänna grupper:

1. De som fördrivits inom landets gränser, som förföljs i sitt eget land och som är skyddslösa.

2. Offren för interna militära operation inbördeskrig.

3. Personer och grupper, som systematiskt uteslutits från de ekonomiska tillgångarna och de politiska rättigheterna i sitt eget land. Det är önskvärt att de får officiellt erkännande som flyktingar, inte bara så att enskilda och befolkningsgrupper automatiskt får anspråk på asyl och lagligt förankrade rättigheter, utan också så att världen uppmärksammar de ekonomiska och politiska system som skapar flyktingproblemen.

Klargörande av orsakerna

Varför gör inte världen klart för sig de djupare orsakerna till flyktingproblematiken? Svaret finner man kanske i tendensen att rättfärdiga de rådande sociala systemen, och att visa ifrån sig frågeställningar som rör deras förutsättningar. Vidare omfattar de tongivande grupperna i de dominerande världsmakterna en världsbild, som var förhärskande vid tiden före andra världskriget. De tenderar att ignorera många betydande förskjutningar i världens ekonomiska och politiska system, såväl som det växande beroendet mellan större och mindre aktörer. Följden blir att USA och Sovjetunionen inte svarar på det tilltagande ömsesidiga beroendet och integrerandet av världens ekonomiska och politiska system, annat än med ideologiska och säkerhetspolitiska överväganden. Därför motsätter de sig alla initiativ till institutioner och samarbetsformer, som rör dessa ömsesidiga beroenden och ifrågasätter deras dominerande position.

Tre ytterligare faktorer bidrar till att komplicera situationen, och gör att kreativa steg i riktning mot en förändring blir än svårare. Den första faktorn är dagens ekonomiska världskris. Den är av strukturell natur, och leder till grundläggande förändringar i mönstret för produktion och efterfrågan. I-länderna har därvid i stor utsträckning vältrat över bördan på de fattigare delarna av den egna befolkningen, och på u-länderna. Ingenstans visar sig detta tydligare, än i den oerhörda skuldsättning som fjättrar de fattigare länderna och gör dem handlingsförlamade. Denna världsomfattande ekonomiska kris kan bara bemästras genom i-ländernas gemensamma handel i nära samarbete med u-länderna. I det att denna kris förvärras, , blir de fattigas nödsituation än svårare.

Den andra faktorn är en följdföreteelse till den första. Både USA och Sovjetunionen militariserar den internationella politiken, genom att gå in i andra staters säkerhetspolitik överallt i tredje världen. Däri stöds de av vapenproducenter i varje större industriland. Kommersialiseringen av vapenhandeln går hand i hand med uppkomsten av flyktingar.

Den tredje faktorn är den logiska, men oriktiga konsekvensen av de båda första. Samtidigt som öst-västkonflikten har förvärrats, har supermakterna ingalunda lagt ned sin medverkan i internationella och regionala samarbetsinstitutioner. Sedan åtta år har de flesta ansatser till världsomspännande samarbete blockerats, militära allianser undantagna. Såvitt man kan se bär USA skulden till detta. Regeringen Reagan har konsekvent arbetat på att försvaga FN. De har, ofta ensamma, vägrat att delta i globala förhandlingar om det ekonomiska läget inom FN:s ram. Alltsedan 1983 har de avböjt att underteckna i sjörättskonferensens konvention, i vars förhandlingar de föregående regeringarna deltog under nästan tio års tid. Likaså måste man slå fast, att Sovjetunionen aldrig har ansträngt sig för en fungerande, världsomspännande inriktning för världens bästa.

Av denna analys kan man dra den slutsatsen, att öst-västkonflikten på ett sätt har polariserat världens nationer, och att ideologiska och säkerhetspolitiska intressen idag gör det mycket svårare att uppnå en institutionell förvandling, i riktning mot mer samarbete mellan de förhärskande systemen i världen. De största flyktingströmmarna är en direkt följd av denna konflikt och av detta komplicerade läge.

Flyktingarna är, ur olika synvinklar, en utmaning för religionerna och världen. De uppmanar oss att förstå, att flyktingar inte är några isolerade privatpersoner utan offer för krafter, som i de flesta fall ligger långt utanför gränserna till deras eget land. De kräver av oss att vi aldrig släpper offrens nödläge med blicken. Flyktingar är människor, familjer och grupper, som behöver hjälp för att tillfredsställa de omedelbara behoven och för att börja ett nytt liv, antingen i sitt eget land eller i ett asylland. Slutligen uppmanar de oss att arbeta för varaktiga lösningar på de problem som ligger i botten.

”Men vilka lösningar?”

Rent siffermässigt är kanske inte flyktingproblemet större idag än vid olika tidpunkter förr. Så fördrevs till exempel lika många eller fler människor vid Indiens delning på fyrtiotalet. Dock har ”flyktingproblemet”, för att nu använda detta uttryck, idag nått ett tilltagande kritiskt stadium. I-länderna står inför egna problem med arbetslöshet och militära prioriteringar, och börjar betrakta flyktingarna som ett tredje världens problem. De ser i dem en ytterligare bekräftelse på att u-länderna är oförmögna att handskas med sina inre svårigheter på ett ”civiliserat” sätt.

Denna hållning innebär dock inget annat än att man lägger skulden på offren. Detta synsätt, som får ett allt större medhåll, får olyckligtvis till följd att det finns en allt mindre sympati, och allt mindre penningmedel för de fördrivna och hemlösa i våra egna länder, och för flyktingarna i andra delar av världen. Härtill kommer att denna inställning innebär en reträtt från verkligheten och från allt ansvarstagande. När man inte inser att de största flyktinggrupperna i dagens värld är direkta eller indirekta följder av avgöranden, som till stor del fälls utanför flyktingarnas ursprungsländer, så försvårar det bara den svåra flyktingsituationen.

Dagens flyktingläge skiljer sig på ett grundläggande sätt från förhållandena i västvärlden efter första världskriget. Det gäller obestridligen om krisens siffermässiga och geografiska utsträckning. Dagens läge ger dock nya och strukturellt djupare uppgifter för var och en som effektivt vill bemöta flyktingarnas nödläge.

På ett första plan är flyktingarna en uppmaning till oss att omarbeta och omformulera flyktingdefinitionen i de internationella konventionerna och dokumenten, så att de på ett lämpligt sätt speglar dagens omständigheter och bättre rättar sig efter dem. Även om sådana skrifter i bästa fall bara kan ge en sådan flyktingdefinition som passar regeringarna, så är ändå en bättre förståelse av deras begränsningar och användning ett första steg mot att förbättra dem.

På ett andra plan ställer flyktingarna oss inför uppgiften, att behandla de djupare orsakerna och bakgrunderna till deras situation. Analysen i denna artikel visar, att dessa orsaker ligger i dynamiken i de geopolitiska och ekonomiska strukturerna och institutionerna i dagens värld. Världssystemet, alltmer ömsesidigt beroende och integrerat, har polariserats längs öst-västkonfliktens linje. USA och Sovjetunionen, som skiljs åt av ideologiska motsatser och som är strängt upptagna av nationella säkerhetsintressen, förhindrar gemensamt uppkomsten av nya institutioner och nya ansatser till samarbete, som skulle motsvara de världsomspännande ekonomiska och politiska problemen. Det finns visserligen inga fasta planer för sådana inriktningar, men de är nyckeln till en omdaning av det system som råder idag.

På ett sista plan ställer flyktingarna oss inför ytterligare en utmaning, och det är en utmaning som måste genomtränga och leda alla åtgärder för att omforma dagens världssystem. Denna utmaning har sitt ursprung i flyktingarnas egna röster. Den uttrycks väl i dessa ord: ”En flykting lever i ett ingenmansland, där de förgångna drömmarnas halvdager gradvis övergår i skuggor, och där förväntningarna bleknar bort. En flykting har vanligen ingenting annat kvar än en mängd tid, för att vänta på en obestämd framtid. Det är denna ovisshet som blir outhärdlig, som verkar avmänskligande och som ropar efter lösningar. Men vilka lösningar?”

Detta är den egentliga frågan: ”men vilka lösningar?” Flyktingarnas stämma ropar till oss från det ingenmansland ”där de förgångna drömmarnas halvdager gradvis övergår i skuggor, och där förväntningarna bleknar bort”. I sin flykts nöd ropar de efter mat, bostad och beskydd. Så snart en ny morgon tycks möjlig längtar de efter, att än en gång bygga upp sitt liv, antingen genom att återvända till sitt hemland eller genom att skapa sig en ny tillvaro någon annanstans. Men slutligen uppmanar de oss till mer än detta. De uppmanar oss att arbeta för en omvandling av de ekonomiska och politiska system, som också i fortsättningen tvingar dem att fly.

Översättning: Olle Brandt