av DANIEL STATTIN
Den representativa demokratin bygger på att folkvalda kollektivt utövar makt. Så heter det i 1 kap. 1 § regeringsformen att ”[a]ll offentlig makt i Sverige utgår från folket. […] Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.”
Med maktutövningen kommer ansvar, något som i icke-demokratiska styrelseskick naturligtvis inte behöver vara fallet. För en demokrati är det emellertid fundamentalt. Medan diktatorn utövar absolut makt och inte svarar inför någon demokratisk eller juridisk instans kan de demokratiskt folkvalda maktutövarna få vidkännas såväl demokratiskt som juridiskt ansvarsutkrävande om de misskött sina ämbeten.
Principen om det demokratiska ansvaret kommer också till uttryck i den katolska socialläran. Till exempel skriver Johannes Paulus II i socialencyklikan Centesimus annus av år 1991 (punkt 46): ”Kyrkan värdesätter demokratin som ett system som tillåter medborgare att delta i politiska val och garanterar dem möjligheten att välja och kontrollera de styrande eller byta ut dem på ett fredligt sätt när det visar sig nödvändigt.”
Kollektivt ansvar är emellertid inte förbehållet medlemmar av kollektiva organ i den politiska demokratin. Om vi håller oss till svenska förhållanden kan vi snabbt konstatera att en form av kollektivt ansvar gäller för styrelseledamöter i bolag och föreningar (se till exempel 29 kap. aktiebolagslagen och 13 kap. föreningslagen) eller den som är förtroendevald i ett trossamfund (se 18 kap. handelsbalken). En annan sak är att ansvaret skiljer sig åt – det är faktiskt i allmänhet mildare för den som är politiskt vald till ett förtroendeuppdrag än för den som i andra sammanhang är förtroendevald.
Demokratiskt ansvar
Begreppet demokratiskt ansvar har blivit föremål för omfattande vetenskaplig diskussion, utan att vara uttömt, men kärnan kan nog sägas sammanfattas i Centesimus annus med orden ”kontrollera”, det vill säga det juridiska ansvaret, och ”välja” och ”byta ut”, det vill säga det demokratiska ansvaret. I encyklikan (punkt 46–47) utvecklas det juridiska ansvaret för dem som valts till uppdrag i en demokrati och för det allmänna. Grundidén är att en verklig demokrati inte kan föreligga om den inte förenas med rättsstatliga principer. Den enskildas såväl som kollektivets intressen måste alltså skyddas av rättigheter och maktutövning ske i enlighet med lagarna. Det rättsliga skyddet yttrar sig på principiellt två olika sätt.
För det första skall den enskilde ges rätt till rättslig prövning av de beslut som fattas av det allmänna, oavsett om det sker i demokratisk ordning eller är fråga om myndighetsbeslut. I artikel 6.1 i Europakonventionen heter det: ”Var och en ska, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag.”
För det andra skall den som utövar makt på ett eller annat sätt ansvara för de beslut som han eller hon, ensam eller tillsammans med andra, fattar. Detta – det som encyklikan kallar ”kontrollera” – yttrar sig dels i den offentligrättsliga kontrollen av ämbetsinnehavare, myndigheter och beslutande organ som i Sverige framför allt utövas av Justitieombudsmannen, dels i risken för den som vid utövande av offentlig makt begår tjänstefel eller annat brott att bli föremål för lagföring.
Att den som begår fel eller försummelser inom ramen för demokratisk maktutövning kan bli ansvarig för följderna av detta, oavsett om det är fråga om civilrättsligt eller straffrättsligt ansvar, är i sig föga förvånande. På likartat sätt kan ansvar drabba den som i helt andra sammanhang orsakar någon form av skada eller bryter mot fastställda regler. När ansvar diskuteras för dem som valts till demokratiska uppdrag, till exempel till ledamöter i en beslutande nämnd, eller till andra förtroendeuppdrag, till exempel i en styrelse, skiljer sig ansvaret i de flesta fall från det ansvar som kan drabba den enskilde genom att vara kollektivt. Ett illustrativt exempel som rapporterats i media samtidigt som denna artikel författats är de ledamöter av en kommunal byggnadsnämnd som åtalats för att i strid mot gällande strandskyddsbestämmelser ha beviljat bygglov för ett bostadshus alldeles för nära strandlinjen vid en insjö i södra Sverige. Nämndledamöterna hade – enligt åklagarens förmenande – inte iakttagit vad som ålegat dem i deras ämbetsutövning och därigenom brutit mot lagen.
I encyklikan tas också den andra formen av demokratiskt ansvarsutkrävande upp, nämligen att medborgarna väljer att ”byta ut” de styrande genom att rösta i ett allmänt val. Detta är en helt annan form av ansvarsutkrävande, som har föga med juridiken att göra. Medborgarna i en demokrati är helt enkelt fria att välja vem eller vilket parti de vill. Likväl är det naturligtvis en fundamental beståndsdel i ett demokratiskt styrelseskick.
Offentligrättsligt och privaträttsligt ansvar
Det är intressant att jämföra de folkvalda – demokratiskt valda om man så vill – förtroendemännens ansvar med det ansvar som åvilar andra förtroendemän. De förstnämnda utses enligt offentligrättsliga regler och utgörs av till exempel statsråd, riksdagsledamöter och kommunala organledamöter; de senare utses enligt civilrättslig lagstiftning eller enskilda organisationers stadgar.
De offentligrättsliga förtroendemännen kan om de bryter mot regler som gäller för det uppdrag de utför åtalas för tjänstefel eller något liknande – som byggnadsnämndsledamöterna i det ovanstående exemplet. De riskerar också att väljas bort om de själva eller det politiska parti som de representerar förlorar stöd. Däremot har demokratiskt utsedda förtroendemän knappast något ansvar för fel eller försummelser som inte är straffbara i svensk rätt, till exempel om de missköter kommunens ekonomi.
För den som utsetts till förtroendeman i en privaträttslig organisation förhåller det sig annorlunda. En sådan förtroendeman riskerar att få bära ansvar för beslut och åtgärder som strider mot straffrättsliga regler och riskerar naturligtvis också att väljas bort av dem som utsett honom eller henne. Utöver detta bär den privaträttslige förtroendemannen – till skillnad från den offentligrättslige förtroendemannen – ett ansvar för att sköta sina åtaganden med vederbörlig omsorg och lojalitet gentemot den som utsett honom eller henne. Detta privaträttsliga ansvar följer av 18 kap. handelsbalken eller speciallagstiftning och motsvaras inte av några ansvarsregler för demokratiskt valda beslutsfattare.
Ett illustrativt exempel är Svenska kyrkan. När Svenska kyrkan var en del av staten och dess lokala enheter var kyrkokommuner hade ledamöterna i till exempel stiftsstyrelser och kyrkoråd enbart ett tjänstemannaansvar för hur de utförde sina uppgifter. Efter det att Svenska kyrkan skiljts från staten bär i vart fall vissa av de kyrkliga förtroendemännen ett ansvar för hur de sköter sina uppgifter enligt 18 kap. handelsbalken. De skall, lika som förtroendemännen i andra trossamfund och andra associationer, agera aktsamt och lojalt vid äventyr av ansvar.
Kollektivt ansvar
Det demokratiska ansvar, eller för den delen det ansvar som följer med olika former av associationsbildningar, som jag hittills diskuterat, är som framskymtat i texten huvudsakligen ett kollektivt ansvar. Kollektivt ansvar är emellertid inte ett precist begrepp utan kan innebära åtminstone tre olika saker. Det kan röra sig om ansvar för en kollektiv entitet, till exempel en organisation som består av olika individer, det kan röra sig om ett gemensamt ansvar för ett kollektiv, till exempel alla kristna, eller det kan röra sig om ett ansvar för dem som fattat visst beslut eller företagit viss åtgärd. Det finns anledning att diskutera var och en av dessa varianter av kollektivt ansvar (för en fördjupad diskussion se Stattin, Aktiebolagets funktion, Uppsala, 2021, avsnitt 3.3.2.3).
Frågan om juridiskt ansvar för kollektivet i meningen en entitet (en stat, en kommun, en församling, en förening och så vidare) har en tydlig koppling till i vilken mån ett kollektiv i etisk mening kan bära ett ansvar. Det är en sak att en entitet kan bli ansvarig i juridisk mening om dess verksamhet orsakar skada, såsom när en kommun fattar ett i och för sig demokratiskt tillkommet beslut som innebär att miljön skadas. Kommunen får helt enkelt betala skadestånd till den som drabbas av beslutet. Det är en helt annan sak om den kollektiva entiteten ”kommunen” kan bli ansvarig i etisk mening. Såvitt jag förstår är majoritetsuppfattningen bland vetenskapligt verksamma etiker att så inte är fallet. För att någon skulle kunna bli ansvarig kan man sannolikt kräva av vederbörande:
Möjlighet att ha uppsåt till en handling.
Möjlighet att utföra handlingen.
Möjlighet att autonomt välja att utföra den handling som täcks av uppsåtet.
David Rönnegard (The Fallacy of Corporate Moral Agency, Berlin 2015, kap. 3–5) utvecklar vad som krävs för etiskt ansvar enligt de tre punkterna. Uppsåtet, eller avsikten, till en handling är en nödvändig förutsättning för att en person, oavsett om det är en fysisk eller juridisk person, för att etiskt ansvar skall föreligga. Utan uppsåt kan inte något etiskt ansvar bli aktuellt; däremot kan naturligtvis ett juridiskt ansvar för till exempel oaktsamhet aktualiseras. Utförandet av, eller underlåtande att utföra, en handling är en naturlig förutsättning för moraliskt aktörskap, eftersom en aktör som inte har möjlighet att utföra en handling eller underlåta detta knappast kan hållas ansvarig för handlingen. För att en aktör skall anses ha ett etiskt ansvar krävs slutligen autonomi att välja att utföra den aktuella handlingen. Det autonoma utförandet skiljer sig från vad som skulle kunna kallas ett driftsmässigt utförande. En människa kan, för att återanvända ett exempel som Rönnegard använder, önska sig att äta kött, men välja att låta bli, eftersom han eller hon inte vill medverka till att djur dödas; till skillnad från en människa kan exempelvis en hund knappast anses vara en moralisk aktör eftersom hunden torde välja vilka handlingar den skall utföra eller underlåta utifrån sina drifter i egenskap av att vara hund, inte efter etiska resonemang.
Slutsatsen av detta är att det ansvaret måste avse handlandet hos enskilda individer. En kollektiv entitets ”eget” agerande kan inte analyseras ur ett etiskt perspektiv, eftersom det helt enkelt inte är meningsfullt. De handlingar som entiteten enligt gällande rätt kan företa, det vill säga som hänförs till entiteten enligt juridiska så kallade attributeringsregler, kan däremot analyseras ur etiskt perspektiv som tillskrivna de fysiska personer som faktiskt utför handlingarna. Det är alltså de fysiska personerna som är etiska aktörer.
Nästa fråga är om ett kollektivt ansvar kan föreligga för ett helt kollektiv i detta dess egenskap, till exempel om det finns en kollektiv skuld hos alla judar för Jesu död eller alla tyskar för nazismens förbrytelser under andra världskriget. Svaret torde på samma sätt som att en kollektiv entitet inte kan vara moraliskt ansvarig vara nekande. Det är inte meningsfullt att ställa frågan på så sätt – det är endast de som medverkade eller möjligen underlät att förhindra en förbrytelse som kan hållas ansvariga. Det finns alltså inget ansvar hos alla judar eller alla tyskar, men väl hos dem som kan anses ha medverkat.
Därmed återstår den tredje varianten av kollektivt ansvar, nämligen ansvar för dem som medverkat till ett beslut, underlåtit att fullgöra sina plikter eller tagit någon annan otillbörlig befattning med en åtgärd. Det är denna form av kollektivt ansvar som i svensk gällande rätt är utkrävbart, till exempel som straffbart tjänstefel hos den som i egenskap av nämndledamot i en kommunal byggnadsnämnd deltar i fattandet av ett felaktigt beslut.
Det är det sistnämnda ansvaret som i juridisk mening kan aktualiseras i Sverige. Om ledamöterna i en demokratiskt vald församling inte följer gällande regler så kan de hållas ansvariga, men den som varit frånvarande eller röstat mot beslutet är fortsatt ansvarsbefriad.
Maskinellt beslutsfattande, artificiell intelligens och ansvar
Numera är det inte enbart det beslutsfattande som sker genom att människor sammanträder och fattar beslut som är relevant. Det förekommer maskinellt beslutsfattande och det synes som om framtiden kommer att innebära att fler och fler beslut kan fattas genom system som har så kallad artificiell intelligens (AI).
Rent maskinellt beslutsfattande är tämligen enkelt att hantera i juridisk mening. Det rör sig om enkla, i de flesta fall troligen automatiserade, förfaranden där inte någon enskild beslutsfattare deltar annat än genom att expediera beslutshandlingen eller liknande. Om ett sådant beslut av någon anledning blir felaktigt torde den som är förfördelad få vända sig till den myndighet som i juridisk mening fattat beslutet för att få rättelse. Här aktualiseras egentligen inte några särskilda ansvarsfrågor.
När beslut fattas med hjälp av AI, eller kanske i en framtid av autonoma AI-system, är saken mer komplicerad. Såvitt jag vet finns det i dag inga autonoma beslutsmekanismer, men teknik som gränsar till detta existerar. Det finns till exempel självkörande bilar och frågan om ansvar när en sådan bil varit inblandad i en trafikolycka skall ha väckts i amerikansk domstol. Är det, i ett sådant fall, den som programmerat datasystemet, tillverkat bilen, äger denna eller följer med på färden som är ansvarig om bilen blir inblandad i en trafikolycka? Kan det till och med vara bilen i sig själv? På motsvarande sätt kan man diskutera ansvaret om ett autonomt AI-system i framtiden tillåts fatta beslut för det allmännas räkning.
Diskussionen om AI i juridiska sammanhang är omfattande och det finns varken skäl eller utrymme att redovisa den i detta sammanhang. Det kan räcka med att konstatera att ansvarsfrågorna på ett sätt är svåra – som med exemplet ovan med den självkörande bilen – men på ett annat sätt kan uppfattas som om inte enkla, så i vart fall hanterbara i en juridisk kontext. Låt oss säga att det allmänna, staten eller en kommun, skapar ett autonomt AI-system som fattar beslut i någon typ av ärenden, till exempel beträffande försörjningsstöd. Beslutsfattandet torde då gå till ungefär så att en sökande matar in information om sina förhållanden i systemet och systemet bearbetar denna och annan information, till exempel reglerna i socialtjänstlagen om försörjningsstöd och relevant praxis från förvaltningsdomstolarna. Systemet genererar därefter vad som kan kallas ett utkast till beslut som föredras av ansvarig tjänsteman för en beslutande nämnd. I detta fall skiljer sig inte det eventuella ansvaret på något nämnvärt sätt från det ansvar som kan uppkomma i dagens beredning och beslutsfattande.
Om, däremot, ett autonomt AI-system bearbetat information utan inblandning av mänskliga handläggare och beslutsfattare ter sig ansvarsfrågorna vid första påseende svårare, men frågan är om inte reglerna fortfarande skall ses på samma sätt som tidigare. Visserligen finns det ingen handläggare eller beslutsfattare som gjort fel, men det finns fortfarande en myndighet som är ansvarig för systemet, och myndigheten kan hållas ansvarig för fel och försummelser. För egen del har jag svårt att se AI-utvecklingen den närmaste tiden kommer att förändra den offentliga förvaltningen i allmänhet och det allmännas beslutsfattande i synnerhet. Problemen tycks mig inte heller – annat än i ett antal specialfall – vara så stora att den påkallar några genomgripande förändringar.
Slutord
I denna artikel har jag försökt att kortfattat introducera några frågeställningar och problem avseende kollektivt beslutsfattande i en demokratisk kontext. Det finns naturligtvis mycket mer att säga, men det skulle nog kräva en fördjupad diskussion om de rättsliga reglerna kring kollektivt beslutsfattande. Jag vill emellertid avsluta med tre iakttagelser som diskussionen i artikeln behandlar.
För det första föreligger skillnader i ansvarsavseende mellan det kollektiva ansvaret vid beslutsfattande på det allmännas vägnar jämfört med i enskilda sammanhang (bolag, föreningar, trossamfund med mera). Det är oklart varför denna skillnad föreligger. Kollektiva beslutsfattare som utsetts genom politiska val riskerar visserligen att bli bortröstade, men det förklarar ändå inte varför en styrelseledamot kan bli ansvarig för oaktsamhet medan en nämndledamot inte kan bli det.
För det andra kan vi inte tala om kollektivt ansvar för organisationer, myndigheter eller liknande. Visserligen kan sådana bli skadeståndsskyldiga, men det rör sig då inte om ett juridiskt och etiskt ansvar i egentlig mening, utan en skyldighet att ersätta faktisk skada som uppkommit. Inte heller kan vi tala om ansvar för alla medlemmar av en avgränsad grupp (alla tyskar, alla kristna eller liknande). Det relevanta ansvaret åvilar dem som till exempel fattar beslut i en myndighet, styrelse eller nämnd, det vill säga den beslutande majoriteten.
För det tredje finns det all anledning att fundera över vad nya tekniska hjälpmedel och i synnerhet vad autonoma AI-system i framtiden kan betyda för ansvar och ansvarsutkrävande. Som det ser ut för närvarande tror jag inte att den tekniska utvecklingen kommer att leda till några avgörande förändringar, men det finns all anledning att vara observant.
Jag vill avsluta med att åter understryka det i den katolska socialläran återkommande utsagda sambandet mellan demokrati och ansvar. Utan möjlighet till ansvarsutkrävande av dem som är satta att fatta beslut, oavsett om det rör sig om rättslig kontroll eller möjlighet att välja nya beslutsfattare, föreligger ingen demokrati i egentlig mening.
Daniel Stattin är professor i civilrätt, särskilt associationsrätt, vid Uppsala universitet.
Ur Signum nr 4/2023, s. 20–24.