Krig och fred i Europa – ett liberalt perspektiv

Krigen i det forna Jugoslavien, i synnerhet förra årets intervention i Kosovo, ställde Europa inför uppgiften att agera regional polismakt. Den funktionen är svår både i praktiken och i teorin, och européerna är inte de första att upptäcka det. För några år sedan ställdes Sydafrika inför den kniviga uppgiften att återupprätta ordning i Lesotho; Nigeria har agerat polis i sin region – med blandat resultat; Indien medlade i Sri Lanka, och misslyckades; Ryssland drogs in i oron i Georgien; och USA har varit inblandat i Karibien ett antal gånger. Dessa interventioner ställer till problem av olika art, och att legitimera dem är speciellt svårt.

Hur kan då Europa legitimera en sådan roll? Och hur kan det göras utifrån ett liberalt perspektiv? Det är den fråga jag ska försöka besvara, och jag ska gå fram i tre steg. Jag börjar med att presentera den klassiska – och i hög grad oliberala – europeiska tolkningen av krig och fred, sedan fortsätter jag i ett andra steg att diskutera FN:s tolkning, som, vilket man brukar glömma, framställdes av wilsonska liberaler; presentationen avslutas med en liberal analys av det europeiska predikamentet som en regional polisstyrka.

Sett från ett liberalt perspektiv har predikamentet en politisk dimension. Liberaler anser, i motsats till kollektivister och nationalister, att människan har multipla identiteter: en liberal person kan vara katalan, spanjor, europé och världsmedborgare. Som individ är personen en del i många kollektiv, har olika politiska solidariteter, och kan inte segregeras på en enda nivå av social verklighet, vare sig lokal, nationell eller regional. I korthet är den liberala uppfattningen om människan inklusiv och inte exklusiv. När det kommer till krigföring föredrar liberaler att agera på alla nivåer samtidigt. I Kosovo-kriget visade sig detta omöjligt, eftersom säkerhetsrådet var blockerat. Européerna stod inför valet att agera endast på nationell och regional nivå. Det var en helt ny erfarenhet, och från liberalt perspektiv inte helt lycklig. Européer – som uppfattas som liberaler – kan inte klara sig utan den globala arenan.

Den klassiska europeiska tolkningen av krig och fred

Fram till mitten av 1900-talet betraktade européerna krig som något normalt, naturligt, legalt, neutralt och rationellt. Krig betraktades som normalt eftersom det var ett faktum som inte kunde ändras. Krig hörde till ”naturen”, till naturen hos det internationella systemet, till statens natur och också till den mänskliga naturen. Det var en tämligen fatalistisk tolkning av det politiska livet, men det överensstämde med den rådande konservatismen på livets alla områden.

I det klassiska schemat var krig en suverän rätt och därmed legal. Traditionell internationell rätt tillät och reglerade mellanstatliga konflikter. Den föreskrev hur krig skulle påbörjas (ius ad bellum), på vilket sätt de skulle föras (ius in bello) och hur de skulle avslutas (diplomatins lagar). En stat måste förklara antingen krig eller neutralitet, den förväntades foga sig efter vissa konventioner som exempelvis respekterade neutrala fartyg eller krigsfångar, och det förutsattes att den skulle förhandla om vapenvila eller en slutlig lösning. Genève- och Haagkonventionerna är ett uttryck för dessa regler och syftar till att ”humanisera” krig.

Eftersom krig var normalt och naturligt var det varken moraliskt eller omoraliskt – det var neutralt och ett enkelt legalt faktum. Ingen fördömde stater för att de gick i krig och begreppet ”aggression”, innebärande att det skulle vara en illegal handling att starta krig, existerade inte. Som Clausewitz sade i sin bok On War, krig är inget annat än en fortsättning av politiken, men med andra medel. Krig betraktades också som en rationell handling. Stater sades profitera på krig – cost benefit-kalkylen ansågs (huvudsakligen) vara till dess fördel. Stater föddes i krig, det gav dem deras existensberättigande, befrämjade deras välstånd, befordrade uppfinningsförmåga och vetenskap, utvecklade teknologierna och stimulerade ekonomin.

Så långt den klassiska europeiska tolkningen av krig och fred. Liberaler förkastade detta eftersom de aldrig betraktade krig som normala, naturliga, legala, neutrala och rationella. I deras ögon är ”statssystemet” icke-normalt, eftersom människan lever i en pluralistisk politisk värld som inbegriper den kommunala, nationella, regionala och globala organisationsnivån. Människor agerar på många arenor av den sociala verkligheten; som entreprenörer gör de affärer med lokalbefolkning, landsmän och utlänningar. I sin berömda essä ”Evig fred” garanterar Immanuel Kant var och en rätten till kosmopolitisk gästfrihe. Människan är som varelse varken sicilianare, italienare, europé eller kosmopolit. Social ”inklusivitet” är normal, social ”exklusivitet” abnorm.

Liberaler antar också att det är normalt för människan att leva i fred; konflikter inträffar, men de är undantag, inte regel. Enligt John Locke levde människan i fred innan regeringar tillkom, och det var regeringens uppgift var att vidmakthålla den sortens normalitet. Fred är en del av den mänskliga naturen, och politiken ska inte försöka att ändra på detta faktum.

Naturen förser också människan med rättigheter, som medför att folk har rätten att skaffa och avskaffa regering, att tillsätta och avsätta härskare. Om en härskare slösar bort deras skattepengar på aggressiva imperialistiska företag har de inte bara rätten till motstånd, utan också till att begära ett nytt ”socialt kontrakt”. Detta sätt att förstå politiken är varken fatalistiskt eller deterministiskt, det är aktivistiskt, eller som somliga idag skulle säga, konstruktivistiskt.

Liberaler har också en annorlunda syn på legaliteten. Lagen har för dem två komponenter: den måste vara auktoritativt tvingande men den måste också vara rättvis. Rättvisa har en individualistisk och inte en kollektiv grundval, den måste tjäna individen framför att tjäna kollektivet. Det är statens uppgift att genomdriva efterlevnaden av sådan lag, eftersom utan tvång är lagen enbart är ett uttryck för etik. Lagen har därför en normativ och en positivistisk sida, och den senare bör vara i linje med den förra. Staten måste, i inrikes- och utrikespolitiken, göra mer än att följa den ”starkares” eller den ”anpassades” lag; den måste hålla sig till ”rule of law”, liberalt definierad.

Liberaler kan därför inte se något behov av neutralitet. Krig är moraliska när de utkämpas för att försvara individualistiskt grundad lag, men de är omoraliska när de tjänar andra ändamål. Liberalerna lånar understundom även från den medeltida och kristna föreställningen om ”det rättfärdiga kriget” (bellum iustum). Krig kan vara etiska eller oetiska, beroende på syftet och de medel som används.

Liberaler har också en specifik tolkning av rationalitet. Kriget kan emellanåt vara en beklagansvärd nödvändighet, men det konstituerar inte ett rättfärdigande för att skapa en stat, och det utgör förvisso ekonomiskt oförnuft. Affärsverksamhet kan tjäna på krig, men för flertalet producenter och konsumenter medför det förlust. Krig befordrar fel sorts vetenskap och teknologi, det stimulerar framväxten av värdelösa industrier och tillkomsten av militär-industriella komplex. Och framför allt, det ruinerar de offentliga finanserna. I korthet, krig är ett minus-summespel och det resulterar i utarmning och tillbakagång för hela nationer.

Låt mig avsluta denna första del med att betona att liberaler inte var förvånade när det klassiska europeiska systemet körde sig självt i botten. I två världskrig slutade länderna på den gamla kontinenten i exakt den slags misär som liberalerna förutsade. Dean Acheson, utrikesminister under president Truman, talade om krigen som ”europeiska inbördeskrig” – och han hade rätt. Det var, inom en generation, en massiv akt av självförintelse av en kultur som hade mer att erbjuda än ”satanism” och krig. Det europeiska politiska arvet är ambivalent, och under första halvan av 1900-talet hade den mörka sidan överhanden.

FN:s tolkning och det kalla kriget.

Om den klassiska tolkningen var djupt oliberal så är den tolkning av krig och fred som är förhärskande inom FN nära det liberala idealet. Med undantag av väldefinierade exempel på självförsvar är krig inte längre en staternas suveräna rätt, utan en affär för FN:s alla medlemmar, och då i synnerhet säkerhetsrådet. I själva verket har krig blivit olag-ligt, och termen ”krig” används inte ens. Istället talar chartan om ”tvingande åtgärder” och dessa anses, när de sätts in av organisationen enligt Kapitel VII, som legala och som ett uttryck för en rättfärdig sak (bellum iustus). Eftersom FN:s mål är att upprätthålla världsfreden är krig inte längre en normal tilldragelse och neutraliteten är inte heller normal politik. Det anses normalt för stater att handla kollektivt vid tillämpningen av ”åtgärder” och ”sanktioner”.

Med utgångspunkt i FN-stadgan är krig uppenbarligen inte ett inbyggt fenomen hos den mänskliga naturen, hos politikens natur och hos det internationella systemets anarkiska struktur. Politik är inte en fatalistisk domän av mänsklig aktivitet. Människan har förmågan att förhandla kontrakt på den nationella och internationella nivån och, vilket är ytterst viktigt för liberaler, dessa måste vara förenade med att institutioner upprättas på alla nivåer av politisk verklighet. Utan permanenta organ som tillåter formulering av policy och deras kraftfulla tilllämpning är den liberala tolkningen av fred ofullständig. John Locke förutsätter att människan som regel är fredlig och rationell, men för att hantera tillfälliga avvikelser från regeln är tvingande lagstiftning nödvändig. En lag som är otillräckligt uppbackad av tvång är inte ett liberalt ideal.

För sanna liberaler är den lockeska modellen tillämpbar inom och mellan stater, och det är därför som säkerhetsrådet är så centralt för en liberal förståelse av internationell fred och rättvisa. Kant såg naturligtvis saken annorlunda. Han såg inget behov av internationella organisationer av något slag och hade följaktligen ingen föreställning om kollektiv säkerhet. Kant ansåg att konstitutionella republiker – i motsats till icke-konstitutionella monarkier – skulle spontant samexistera i fred. Den idén är mer pacifistisk än liberal! Kollektiv säkerhet har sin rot inte i Tyskland utan i Storbritannien och Frankrike, och det var Woodrow Wilson som inkluderade idén i sina berömda 14 punkter.

Wilson var en exponent för den framstegsvänliga eran i amerikansk politik. Han hade en stark tilltro till vetenskaplig, teknisk och ekonomisk utveckling, men han försvarade också en aktiv och inventionistisk stat som befriade ekonomin från monopolistiska tendenser och de ”intressen” som var knutna till dem. Intressegrupper inte bara störde marknadsekonomin, de tenderade också att befrämja krig och att profitera på deras bedrivande. Wilsonsk liberalism ska inte sammanblandas med laissez-faire och med dagens nyliberalism.

The New Deal med sina keynsianska drag var ett uttryck för samma typ av ”progressiv” liberalism, men Franklin D. Roosevelt var en mycket mer fyndig politiker. Där Wilson misslyckades triumferade han, hemma och utomlands. Roosevelt önskade sig FN och framför allt, han ville att USA skulle vara en ledande medlemsstat – och han lyckades i båda avseendena. Roosevelt och hans efterträdare lyckades t.o.m. exportera the New Deal. Institutioner som Världsbanken, IMF och OECD är exempel på denna ansträngning. Liksom FN självt syftade dessa organisationer till att befrämja freden. Från en liberal utgångspunkt spelar institutionell multilateralism en central roll för befrämjandet av fred.

Under kalla kriget fullgjorde inte FN:s institutioner sina åligganden som förväntat. Genom den ideologiska antagonismen mellan öst och väst paralyserades säkerhetsrådet i de flesta frågor. Maktbalans-politiken var åter på modet och inkluderade nu hanteringen av den nukleära terrorbalansen. De neo-clausewitzska ”realisterna” skötte världens affärer, och deras akademiska chefsideolog var Kenneth N. Waltz, professor i statskunskap vid University of California i Berkely. Hans hopkok av ”strukturell” realism var en anpassad version av den gamla europeiska modellen.

När det kalla kriget äntligen tog slut förutsade några ”neorealister” att Europa skulle återgå till sina gamla vanor. För att ”tillfredsställa” det nyligen återförenade och potentiellt hegemonistiska Tyskland och för att balansera den nukleära situationen i Europa höll neorealister före att Tyskland borde utrustas med kärnvapen. Utifrån detta perspektiv var desintegreringen av Europa och den motsvarande nedmonteringen av NATO normal, naturlig och rationell – liksom nästa krig mellan Tyskland och dess grannar skulle ha varit.

Lyckligtvis visade sig den ”realistiska” förståelsen av europeisk politik vara orealistisk beträffande den tyska återföreningen, enandet av Europa och, framför allt, situationen på Balkan. Hade européerna agerat i linje med sina traditioner och enligt ”neorealistiska” rekommendationer skulle en intervention i Jugoslavien ha varit osannolik. Milosevics idé om ett Stor-Serbien påverkade inte direkt säkerhetsintressena hos någon europeisk makt, och absolut inte hos ett ”utvidgat” Tyskland. Serbisk regional hegemoni må ha stört den europeiska ”balansen” på lång sikt, men den gjorde det inte mellan 1992 och 1999.

Enligt historisk standard var sådana konflikter normala, naturliga och rationella, och klassisk internationell lag tillät en ståndpunkt av neutralitet. Lyckligtvis valde bara schweizarna och österrikarna att, till en del, fullfölja den vägen. Resten av Europa vägrade att agera i den traditionella statismens anda av trångt nationellt självintresse. Medlemmarna i NATO och EU levde upp till de förväntningar som knutits till deras samhällen. Att tolerera den serbiska nationalismens brutalitet skulle ha varit ett fasansfullt slag mot idén om ett euro-atlantiskt partnerskap och skulle ha sänt fel signaler till de upplysta elementen på Balkan och i andra delar av Europa.

Att välja det näst bästa

Det är överflödigt att säga att den strategi som fullföljdes av européerna och deras amerikanska partner var allt annat än idealisk. Från ett liberalt perspektiv skulle ingripandet i Kosovo ha vilat på en samverkan mellan aktörer på global, regional och nationell nivå. FN erbjuder den bästa plattformen för att legitimera militära aktioner; NATO är en regional organisation med en fungerande militär-institutionell struktur; och de individuella medlemsstaterna kan ställa upp med faktiska stridsenheter.

Olyckligtvis var FN:s säkerhetsråd blockerat, NATO led av oförmågan hos EU att bära sin del av bördan och de faktiska stridsinsatserna vilade huvudsakligen på amerikanska skuldror. Liberaler kan därför inte vara nöjda med det sätt på vilket det fullföljdes och det var avsaknaden av global legitimering som smärtade dem mest.

Det liberala behovet av legitimering har filosofiska rötter. Som jag visat vilar Lockes argumentation på en universell definition av den mänskliga naturen. Alla människor, oavsett kultur eller nationalitet, har identiska rättigheter och förtjänar ”human” behandling; användandet av våld är emellertid per definition ”inhumant”. Det kan bara rättfärdigas om utövandet av våld självt vägleds av lag och, viktigast av allt, om det beslutas av behöriga myndigheter. Men vad är behöriga myndigheter när säkerhetsrådet är paralyserat? Liberalen finner sig själv i ett veritabelt dilemma.

Efter kalla krigets slut föreföll det som om säkerhetsrådet inte längre skulle komma att blockeras av de permanenta medlemmarnas vetorätt, och Gulfkriget 1990–92 tycktes bekräfta det intrycket. Olyckligtvis avslöjade aktionen i Somalia begränsningarna i FN:s effektivitet och från europeisk synvinkel var uppträdandet i Bosnien synnerligen deprimerande.

UNPROFOR:s (United Nations Protection Force) mandat, ursprungligen tillkommet för att skydda de områden som ”befriats” av serberna i det nyligen självständiga Kroatien, utvidgades till att innefatta även humanitära uppdrag inne i Bosnien. Samtidigt som de blå hjälmarna lyckades utföra några av sina funktioner kunde de inte hindra de lokala serberna från att fullfölja sitt mål med etnisk rensning. Framför näsan på holländska fredsbevarande trupper massakrerades 5 000 muslimer i Srebrenica; och man ska inte glömma att över 50 europeiska fredssoldater dog mellan 1992 och 1995. Från en europeisk utgångspunkt var UNPROFOR en insats som inte bör upprepas.

När Milosevic satte press på Kosovo blev FN än en gång inblandat. Olika resolutioner under Stadgans kapitel VII antogs, men hotet om ett ryskt veto förhindrade ett massivt användande av våld. Ryssarna hävdade att Kosovo var en integrerad del av en suverän medlemsstat. Argumentet hade en gång varit giltigt, men tolkningen av FN-stadgan har utvecklats de senaste åren. Både i fallen med Somalia och Haiti beslutade säkerhetsrådet att de omfattande brotten mot mänskliga rättigheter utgjorde ett hot mot ”internationell fred och säkerhet”, som därmed tillät ett FN-ingripande. Hotet om ett ryskt veto omöjliggjorde tillämpningen av denna nya tolkning, vilket från liberal utgångspunkt var särskilt beklagansvärt.

Som en del av deras näst bästa-strategi återstod för NATO och européerna den otacksamma uppgiften att ”legitimera medan du kör”. Det var ett riskabelt vågspel och kunde endast lyckas om våld användes omsorgsfullt. En regional polisstyrka som opererar inom en bristfällig ram måste vara försiktig så att inte de mål man strävar efter omintetgörs av de medel man använder för striden. Liberala experter på internationell rätt åberopar ett antal kriterier som måste iakttas i sådana fall:

1. fundamentala rättigheter måste stå på spel

2. säkerhetsrådet måste demonstrera sin oförmåga att agera

3. alla icke-militära medel måste ha prövats

4. våld måste utövas kollektivt

5. de medel som väljs måste stå i proportion till de mål man eftersträvar

6. den politiska lösningen måste vara i överensstämmelse med FN-stadgan.

I fallet Kosovo är fyra av kraven oomstridda. Det är inget tvivel om att fundamentala rättigheter stod på spel; resultaten från OSSE:s undersökningskommission bekräftade de massiva kränkningarna av mänskliga rättigheter (1). Ryssarna utnyttjade aldrig sitt veto i säkerhetsrådet men förklarade officiellt att de avsåg att göra det (2). Innan beslut fattades om att använda våld hade man prövat ett flertal diplomatiska lösningar, bland dem OSSE-kommissionen och Rambouilletsamtalen (3). Den politiska lösning som till slut realiserades fick säkerhetsrådets fulla stöd (6).

Huruvida de fjärde och femte kraven tillgodosågs är diskutabelt. NATO är utan tvekan en etablerad regional säkerhetsorganisation och med ett medlemskap som täcker delar av Östeuropa och en del av Balkan. Men det inkluderar inte den federala republiken Jugoslavien och är därmed inte en organisation för regional kollektiv säkerhet, vilket däremot OSSE är. Med hänsyn till OSSE:s tidigare inblandning och dess strukturella oförmåga att använda våld var emellertid ett uteslutande av den organisationen ofrånkomligt.

Ett korrekt engagemang av regionala organisationer är aldrig lätt. USA har någon gång lyckats få stöd av OAS (Organisation of American States) för sin inblandning på den västra hemisfären, men vid andra tillfällen visade sig detta omöjligt. Sydafrika hävdade att dess inblandning i Lesotho stöddes av SADCC (Southern Africa Development and Cooperation Conference), men det stödet var av diskutabelt värde. Samma sak gällde Nigeria när det intervenerade i Liberia. ECOWAS (Economic Community of West African States), på vars vägnar Nigeria hävdade att det agerade, är ingen säkerhetsorganisation, och godkännandet kom först efter nigerianskt ingripande.

I Kosovo var det allvarligaste problemet den operationella sidan av kriget. Istället för en bombkampanj hade många föredragit en markinvasion. Huruvida det hade sparat liv, som somliga hävdar, är en annan fråga. Att få marktrupper på plats och att besegra den jugoslaviska armén i Kosovo hade varit tidsödande och skulle inte ha hindrat Milosevic från att fullfölja sin dödliga strategi och från att försöka destabilisera södra Balkan genom att producera hundratusentals flyktingar. Huruvida landets infrastruktur hade skadats mindre är också osäkert.

Vi vet att Kosovo-problemet skulle ha tacklats mycket tidigare; prevention är alltid att föredra framför intervention. Det är också en otacksam uppgift att nu administrera Kosovo, både från civil och militär synpunkt. Det utsätter NATO:s anspråk på legitimitet för en svår prövning, eftersom kosoverna själva i stor utsträckning kommer att bestämma rättmätigheten i projektet. Om de beslutar att följa en exklusivt nationalistisk väg kommer liberalerna att ha misslyckats.

Slutsatser

Upprättandet av varje ny politisk storhet, vare sig en stat eller regional union, åtföljs av skapandet av en ny politisk identitet. Olyckligtvis kan detta även innebära nya former av exklusivitet, och i Europa skulle det kunna innebära byggandet av ”fästning Europa”. En sådan utveckling kunde vara skadlig när nästa kris i Europas utkanter måste hanteras. För att föregripa detta måste Europas liberaler göra energiska ansträngningar för att bli ”inkluderande”. Det är speciellt viktigt att inte utestänga Ryssland och Turkiet från Europa. När en ny europeisk kris diskuteras i säkerhetsrådet borde Ryssland inte ha något skäl att använda sin vetorätt, och Turkiet skulle inte ha något incitament för att idka utpressning mot Europa i Cypernfrågan. Detta kunde också förbättra OSSE:s funktion, en organisation som kunde vara till stor hjälp för legitimering vid en annan konflikt.

Låt mig sluta med att understryka att jag, genom att presentera den liberala tolkningen av politik, krig och fred, inte velat antyda att detta är den enda värdefulla filosofin. De flesta bosnier och kosover är muslimer, och liberalismen har nära band till republikaner och kristna. Jag är ingen specialist på dessa områden, men om man ser till ett brett spektrum av socialetik förefaller nationell exklusivitet vara ett problem som överskrider västlig kultur. Iran styrs av fundamentalister, men också där kämpar folk med svårigheten att definiera en politik som förenar individuell frihet och allmän ordning. Jag bodde tre år i en bantukultur, och mina erfarenheter visar att spänningarna är likartade där. Kulturella olikheter finns, men det rättfärdigar inte fullständig kulturell relativism. Om européerna vill övervinna sitt förflutna måste de skapa en kontinent som kan hysa traditioner av varierande art.

Översättning: Kjell Sundberg