Maastrichtfördraget – ett ofullbordat tempel?

Fördraget om Europeiska unionen, bättre känt som Maastrichtfördraget, är resultatet av två regeringskonferenser som ägde rum 1991: den om en ekonomisk union och valutaunion och den om en politisk union. Fördraget undertecknades vid regeringschefernas toppmöte i Maastricht den 9 och 10 december 1991.

Som vanligt ledde svåra kompromisser mellan de tolv till komplicerade lösningar i många frågor. Detta fick till resultat att uppbyggnaden av den kommande Europeiska gemenskapen, den så kallade unionen, mer liknar ett ofullbordat grekiskt tempel än ett logiskt och enkelt politiskt system. Detta tempel har tre pelare och en fjärde som är ofullbordad, men som har en grundläggande förbindelse med huvudbyggnaden.

Den första pelaren är den nuvarande Europeiska gemenskapen, grundad på Romfördragen och Europeiska enhetsakterna, men berikad med vissa nya befogenheter. Det nya fördraget är den andra pelaren. Det gäller det juridiska och polisiära samarbetet mellan de tolv, och det kännetecknas snarare av regerings- än av ”gemenskaps”-samarbete. Den tredje pelaren omfattar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den fjärde, ofullbordade pelaren är protokollet om socialpolitiken, som bara har antagits av elva medlemsstater.

Första pelaren: Europeiska gemenskapen i snäv bemärkelse

Flera artiklar i det nuvarande fördraget förändras genom nyformuleringar eller kompletteras med ytterligare artiklar. Dessa nyformuleringar kan man dela upp i tre grupper: Några rör gemenskapens principer, andra fastslår gemenskapens nya befogenheter och ytterligare andra bestämmer beslutsprocessen. Principer

Förutom utvidgningen av listan på uppgifter och aktiviteter enligt de nya befogenheterna införs i princip två nyheter: subsidiariteten och det europeiska medborgarskapet. Subsidiariteten innebär att gemenskapen på områden, där det finns en kompetensfördelning mellan övernationell, nationell, regional och lokal behörighet, bara skall ingripa om målet inte i tillräckligt hög grad kan uppnås på den lägre (nationella) nivån (art. 3b). Å andra sidan skall det europeiska medborgarskapet, det så kallade unionsmedborgarskapet, tillerkännas medlemsstaternas alla medborgare och omfatta rätten för dessa att inom gemenskapens hela territorium fritt välja bostads och arbetsort. Den rymmer också för alla EG-invånare i varje medlemsland dessas aktiva och pas-siva valrätt vid kommunala val och EG-val (den nya art. 8).

Europeiska gemenskapens nya befogenheter

Genom Maastrichtfördraget utvidgar Europeiska gemenskapen sina politiska aktiviteter till vissa nya områden: utbildning, transeuropeiska nät, industri, hälsovård, kultur, utvecklingssamarbete och konsumentskydd. Som komplettering till detta definieras noggrannare vissa befogenheter på redan existerande politiska områden. Så blir fallet med den ekonomiska och sociala politiken, den sociala sammanhållningen, forskningen och utvecklingen samt miljöpolitiken. Slutligen fastställs noggrant projektet med en valutaunion. Utan några anspråk på en uttömmande behandling av alla dessa frågor skall vi nämna några karakteristiska exempel på dem.

a. På förslag av Belgien och Nederländerna nämns kulturen uttryckligen i fördraget. Några medlemsstater fruktade nämligen att EG:s huvudsakligen ekonomiska inriktning skulle leda till en marginalisering av de mindre kulturerna inom den inre marknaden. Därför fick gemenskapen mandat att främja samarbetet och att, om så blir nödvändigt, vidta ytterligare aktioner på följande områden: förbättring av kännedom om och utbredning av de europeiska folkens kultur och historia, bevarande och skydd av kulturarv av europeisk betydelse, icke-kommersiellt kulturutbyte, konstnärligt och litterärt skapande, även på det audiovisuella området.

b. EG:s befogenheter på hälsovårdsområdet begränsas i fortsättningen till garanti av en hög hälsovårdsnivå på de områden där EG är aktivt, till exempel regleringar på arbetsplatserna och förebyggande kampanjer. Vidare ombeds EG-kommissionen att samordna de tolvs politik. Därutöver skall EG främja samarbete med tredje land och deltagandet i internationella organisationer.

c. Gemenskapen har fått vissa nya befogenheter i de transeuropeiska näten. Dessas uppgift är att hjälpa länderna i gemenskapens periferi att få närmare kontakt med dess geografiska och ekonomiska centrum, med triangeln Köpenhamn-Milano-London. Detta innebär trafikinfrastrukturer (snabbtåg, tunnlar), gasledningar, elektricitets- och telekommunikationsnät. Gemenskapen bör samordna de olika nationella initiativen på detta område samt tillskjuta ytterligare pengar till en rad projekt.

d. I samarbetet inom utvecklingspolitiken skall EG vidta åtgärder för att komplettera medlemsstaternas politik. Tre målsättningar skall eftersträvas: En varaktig ekonomisk och social utveckling av medlemsländerna, deras allmänna integration i världsekonomin och en kampanj mot fattigdomen.

e. På området för den ekonomiska och sociala sammanhållningen skall det vid sidan av de redan existerande strukturfonderna, det vill säga social-, jordbruks- och regionalfonderna, också finnas en ny. Den skall subventionera projekten inom miljöskydd, transporter och infrastrukturer i medlemsstater med en genomsnittlig bruttosocialprodukt per invånare på mindre än 90 % av det europeiska genomsnittet: kohesionsfonden.

Ekonomi- och valutaunionen

En av de viktigaste och mest vidsträckta befogenheter som gemenskapen tillerkänns genom det nya fördraget gäller förverkligandet av en ekonomi- och valutaunion mot slutet av detta sekel. Elva regeringar har förbundit sig att uppnå detta mål senast 1999. Förenade kungariket (dvs. Storbritannien och Nordirland) har förbehållit sig rätten att först senare avgöra om det skall delta i denna union eller inte. Ekonomi- och valutaunionen, som förutsätter att en europeisk centralbank upprättas och att de olika nationella valutorna ersätts med en europeisk valuta, skall förverkligas stegvis enligt följande plan:

Första fasen: 1991-1994

Medlemsstaterna har överlagt intensivt om sin egen ekonomi- och valutapolitik. Samtidigt införs ett så kallat multilateralt observationssystem. Därmed får EG-kommissionen rätt att iaktta medlemsstaternas ekonomiska utveckling, urskilja eventuella problem, till exempel för höga offentliga skulder eller inflation, och föreslå lösningar. Dessutom kan man planera EG-aktionsprogram för att utjämna de ekonomiska och sociala olikheterna mellan staterna. Detta förutsätter naturligtvis att de rikare medlemmarna är beredda att ekonomiskt stödja dessa initiativ, så som förutsetts i det så kallade Delors 1I-paketet.

Andra fasen: 1994-1997

Vid denna tidpunkt uppmanas varje medlemsstat att vidtaga åtgärder för att trygga sin centralbanks politiska autonomi – efter tysk förebild. För det andra kommer ett europeiskt valutainstitut att upprättas för att främja samarbetet mellan nationalbankerna. Det skall också samordna medlemsstaternas valutapolitik. Slutligen uppmanas dessa att använda ecun som gemensam valuta. Detta förutsätter att ecuns sammansättning som gemensam valuta inte förändras efter denna tidpunkt.

I slutet av 1996 kommer EG-kommissionen och det europeiska valutainstitutet att lägga fram en rapport över medlemsstaternas beredskap att inträda i en fullständig valutaunion. Därvid måste medlemsstaternas framgångar i fråga om vissa makroekonomiska indikatorer utvärderas: inflation, för stora offentliga utgifter, offentliga skulder, växelkurser och räntesatser. Efter utvärderingen kommer EG-rådet att genom omröstning och med kvalificerad majoritet besluta vilka medlemsstater som uppfyller kraven och avgöra om de är tillräckligt många för att ekonomi- och valutaunionens sista fas skall kunna inledas. De europeiska stater som inte tillåts ta detta sista steg kommer att bedömas igen efter två år eller när de själva så vill.

Tredje och sista fasen: 1 januari 1999

Europeiska valutainstitutet finns inte längre. Det ersätts med en europeisk centralbank och ett europeiskt centralbankssystem. Detta system far till ansvar att genomföra den penningpolitik som Europeiska centralbanken dikterar. Det kommer också att förvalta medlemsstaternas valutareserver. I början av tredje fasen kommer växelkurserna mellan EG-valutorna att beslutas genom enhälligt beslut av EG-rådet. Från denna tidpunkt blir ecun den enda valutan i EG-länderna.

Institutionella åtgärder

Demokratiunderskottet

En av de viktigaste frågorna på konferensen om den politiska unionen var Europeiska gemenskapens så kallade demokratiunderskott. När nationella befogenheter överförs till en europeisk nivå kan detta faktiskt leda till en förlust av parlamentarisk kontroll, om EG-parlamentet inte får ytterligare makt. För att kompensera detta underskott infogas en rad befogenheter, som utvidgar EG-parlamentets roll i lagstiftningsprocessen och som utvidgar dess kontrollmöjligheter över politiken.

a.) Inom lagstiftningen förutser fördraget ett nytt förfaringssätt, sambeslutsförfarandet, och det utvidgar användningsområdet för två redan existerande förfaringssätt, samtyckes- och samarbetsförfarandena. Vid samarbetsförfarandet är EG-rådet skyldigt att besluta enhälligt, om EG-parlamentet i andra läsningen har förkastat EG-rådets ståndpunkt. Detta förfaringssätt utsträcks till nya politiska områden, till exempel trafiken, multilaterala övervakningsförfaranden av medlemsstaternas ekonomiska utveckling, offentliga institutioners ingripanden i Europeiska centralbankens finansiella medel, främjande av den europeiska dimensionen i utbildningen, förbättring av företagens konkurrenskraft och utvecklingssamarbete. Dessutom kommer dessa förfaranden att ersätta det gamla sättet att höra parterna på en rad ”klassiska” områden som miljöpolitiken eller social och regionalfondernas funktion.

Jämte samarbetet kommer ett nytt medbeslutandeförfarande att införas (art. 189b). Det bygger på en likartad process. Om rådet efter andra läsningen av ett förslag från kommissionen fattar ett beslut som skiljer sig från parlamentets förslag, inkallas ett förmedlingsutskott som är sammansatt av lika många företrädare för parlamentet och rådet. De får sex veckor på sig att utarbeta ett gemensamt förslag. Detta förslag skall bekräftas av båda institutionerna, så att ett slutgiltigt beslut blir möjligt. Om utskottet inte kommer på en kompromiss, kan rådet alltid med kvalificerad majoritet hålla fast vid den ursprungliga gemensamma ståndpunkten. Sedan har parlamentet än en gång sex veckor på sig att avvisa denna. Om man inte heller denna gång kommer fram till någon kompromiss, förblir parlamentets roll uteslutande negativ. Det kan bara förkasta förslag, men inte komma med några nya.

Medbeslutandeförfarandet kommer att tillämpas på ett begränsat antal områden, till exempel åtgärder för arbetstagarnas fria rörlighet, samordning av förvaltningsregler som rör den fria persontrafiken, arbetstagarnas bosättningsrätt i alla medlemsstaterna, ömsesidigt erkännande av akademiska examina, yrkesutbildning, konsumentskydd, hälsovård och så vidare. Slutligen måste parlamentet instämma även vid nominering av medlemmarna i EG-kommissionen och vid ändringar av stadgarna för det europeiska centralbankssystemet.

b.) Vad beträffar den politiska kontrollen har parlamentet också fått vissa nya befogenheter (art. 138): – Det kan tillsätta ett tidsbegränsat undersökningsutskott för att pröva missförhållanden inom EG-förvaltningen.

– De enskilda medborgarna har rätt att skicka in petitioner till parlamentet (art. 138d). Eftersom parlamentet i framtiden kan förplikta kommissionen att ta vissa initiativ, möjliggör denna rätt gemenskapsinitiativ som går tillbaka till förslag från medborgarna.

– Parlamentet kommer att utnämna en medborgarombudsman, som tar emot medborgarnas klagomål över missförhållanden i EG-institutionernas verksamhet.

– EG-parlamentet kan åberopa EG-domstolen för att skydda sina lagstiftande rättigheter. Den juridiska grunden för detta förstärks.

Ytterligare institutionella nyheter

I det nya fördraget bildades ett regionalutskott, där regionala och lokala administrativa enheter skall vara företrädda (art. 198 a, b och c). De 189 medlemmarna i utskottet utnämns av EG-rådet på förslag från medlemsstaterna. Rådet måste höra utskottet i frågor som gäller den europeiska utbildningen, kulturen, regionalpolitiken och strukturfondsförvaltningen. Den kan ta ställning i sitt eget namn.

För kommissionens del utvidgar fördraget dess kontrollmöjligheter med vissa åtgärder. För det första kan kommissionen tillåta domstolen att tillgripa vissa sanktioner, om medlemsstater inte erkänner domstolens beslut. Detta blir ett viktigt medel att tvinga försumliga nationella regeringar att handla enligt de beslutade riktlinjerna (art. 171.2). För det andra kommer kommissionen att utöva en strängare kontroll över medlemsstaternas ekonomi- och valutapolitik (art. 104c). Den kan ta reda på när offentliga underskott är för stora och föreslå rådet åtgärder för att minska dessa underskott i medlemsstaterna. Rådet far möjlighet till vissa sanktioner, inklusive böter, för att öva en viss press på medlemsstater som försummar att hålla sin politik på rätt kurs. För det tredje står det i den nya art. 115 att medlemsstater som tänker tillgripa protektionistiska åtgärder vid marknadsstörningar först måste få ett godkännande från kommissionen, i stället för att bara behöva informera den om saken.

Andra pelaren: inrikes- och rättspolitiken

Som redan nämnts utgörs den andra pelaren av samarbetet mellan de tolvs regeringar i fråga om poliskontroll och rättsskipning. Förslagen i det nya fördraget skall tolkas i belysning av två andra internationella fördrag på samma område, vilka befinner sig på olika ratificeringsstadier: Schengenavtalet, som inte omfattar alla tolv, och Dublinkonventionen om rätten till asyl.

Följande frågor av allmänt intresse fastställs (art. Kl): asylpolitik; reglering av passage av yttre gränser och gränskontroll; invandringspolitik, inklusive inresa, uppehåll och arbetsvillkor samt kamp mot illegal invandring; bekämpande av narkomani och bedrägeri; juridiskt samarbete i civil- och brottmål, tull- och polissamarbete inom ramarna för ett europeiskt polisväsen (Europol).

På kommissionens eller en medlemsstats initiativ kan beslut fattas om samarbetets omfång och innehåll. Allmänna riktlinjer, så kallade ramriktlinjer, beslutas enhälligt i rådet. Konventioner inom de fastlagda ramarna kan bara antas med två tredjedelars majoritet (art. K3). I övriga fall krävs enhällighet (art. K4). Genom dessa förfaringssätt kan aktionsprogram beslutas med kvalificerad majoritet. EG-parlamentet bör regelbundet informeras om frågor som rör samarbetet mellan polis- och rättsmyndigheterna (art. K6), men den spelar inte någon aktiv roll i utformandet av denna mellanstatliga politik.

Tredje pelaren: gemensam utrikes- och säkerhetspolitik

Utrikespolitik

Hittills har en gemensam europeisk utrikespolitik bara funnits i mycket begränsad omfattning. Från toppmötet i Haag 1969 har överläggningar ägt rum inom det europeiska politiska samarbetet. 1986 fick detta officiell juridisk ställning i Europeiska enhetsakten. Man förutser inte något gemensamt genomförande av denna politik, utan bara överläggningar.

Gemensamma europeiska aktioner i utrikespolitiken behandlas bara som en allmän målsättning. Erfarenheterna under Gulfkriget och Jugoslavienkonflikten har visat att dessa miniminormer har varit ganska ineffektiva. De ihållande oenigheterna i medlemsstaternas politik har förhindrat väsentliga framsteg i det europeiska politiska samarbetet. Ett undantag är värt att omnämnas: EG:s gemensamma ställningstagande på Europeiska säkerhetskonferensen.

Maastrichtfördraget sträcker sig på vissa områden utöver möjligheterna i Europeiska enhetsakten. För det första är medlemsstaterna skyldiga att ömsesidigt informera och överlägga med varandra i fråga om alla de aspekter av sin utrikes- och säkerhetspolitik som har att göra med gemensamma EG-intressen. Dessa överläggningar skall äga rum i EG-rådet. Rådet fastställer en gemensam position, när den så anser nödvändigt. Medlemsstaterna måste inrikta sin nationella politik därefter. För det andra skall medlemsstaterna inte bara ta hänsyn till EG:s ställningstagande vid politiska beslut, utan också samordna sin verksamhet i internationella organisationer och konferenser. På så vis kommer medlemsstaterna att vara i stånd att försvara gemensamma EG-positioner även i frånvarande medlemmars namn. När EG har gjort ett gemensamt ställningstagande är medlemsstaterna skyldiga att respektera detta, när de fastslår sin nationella politik. Slutligen skall medlemsstaterna inrikta sig mot ett diplomatiskt och konsulärt samarbete, för att inför tredje land och internationella organisationer kunna uppträda med gemensamma ståndpunkter och åtgärder.

Med detta förfaringssätt uppnås vissa fördelar. Medan det första beslutet skall antas enhälligt – om det gäller ett gemensamt EG-initiativ till en viss utrikespolitisk fråga – kan rådet besluta om följdåtgärder med kvalificerad majoritet, på villkor att minst åtta medlemmar röstar för. Rådet kan också bestämma i vilka frågor man skall rösta med kvalificerad majoritet. Detta beslut skall dock fattas enhälligt (art. J3).

Genomförandet av denna politik överläts åt rådet och i synnerhet åt den så kallade trojkan, det vill säga ministrarna för det föregående, det nuvarande och det tillträdande ordförandelandet. Kommissionen ansluter sig till initiativen, och parlamentet skall informeras och rådfrågas. Parlamentet kan också ta initiativ genom att rikta rekommendationer till rådet.

Säkerhetspolitiken

I motsats till utrikespolitiken saknades detta ramarbetsområde i Europeiska enhetsakten. Utkastet till en gemensam försvarspolitik nämns dock bara som en avlägsen möjlighet (art. J4, 1:a stycket). En av de grundläggande frågorna i denna debatt gäller förhållandet mellan det redan existerande Nato och ett nytt europeiskt försvarsinitiativ. Vissa medlemsstater som Nederländerna, Förenade kungariket, Danmark och Portugal, har varit benägna att se det sistnämnda som ett hot mot den transatlantiska solidariteten. De kräver därför omfattande garantier för att detta bara skall införas som ett komplement till Nato. Om EG bestämmer sig för att bli aktivt på försvarsområdet, blir det Västeuropeiska unionen som far ta hand om verkställandet, under beaktande av vissa medlemsstaters nuvarande förpliktelser mot Nato och av andras neutrala status. Följaktligen blir Grekland medlem i Västeuropeiska unionen, vars säte flyttas från London till Bryssel. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skall 1996 utvärderas av rådet, så att möjliga förändringar skall kunna genomföras.

Den ofullständiga fjärde pelaren: socialpolitiken

Än en gång har socialpolitiken trängts åt sidan vid Europas uppbyggnad. Endast elva medlemsstater var beredda att ta med ett socialt kapitel i fördraget. Där behandlades bara några viktiga punkter från området sociala rättigheter. Det är dock en anmärkningsvärd egenskap hos Maastrichtfördraget att EG:s institutioner inbegrips, även om inte alla medlemsstaterna är aktiva medlemmar i det socialpolitiska avtalet. Den felande parten, Förenade kungariket, har uttryckligen godkänt detta förhållande i socialprotokollet, som föregår avtalet. Ett särskilt förfaringssätt har skapats för att bestämma kvalificerad majoritet i detta fall (44 röster av sammanlagt 66 i stället för de vanliga 56 av 76).

Redan de tidigare fördragen innehöll sociala åtgärder, i synnerhet till skydd för arbetstagarnas arbetsförhållanden och levnadsstandard (Romfördraget, art. 117–122). 1 det nya avtalet fastslås att gemenskapen har följande målsättningar: ”Främjandet av sysselsättningen, förbättrandet av levnads- och arbetsförhållandena, ett rimligt socialt skydd, den sociala dialogen, arbetskraftspotentialens utveckling med tanke på en varaktigt hög sysselsättningsnivå och bekämpandet av utstötningar.” (art. 1). Vissa åtgärder på detta område kräver enhälligt beslut, till exempel social trygghet, medbestämmande, skydd för arbetstagaren när arbetsavtalet upphör och sysselsättningsvillkor för medborgare i tredje land. För andra räcker det med kvalificerad majoritet: arbetsförhållanden, regler för skydd av arbetstagarglas hälsa och säkerhet, information till och hörande av arbetstagarna, jämställdhet mellan män och kvinnor.

Vissa områden är uttryckligen uteslutna: lönerna, förenings-, strejk- och lockouträtten.

Dessutom skall kommissionen främja regelbundna sammankomster av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter på europeisk nivå. Arbetsmarknadens parter kallas inte bara till överläggningar. Om de är överens kan de föreslå egna kollektivavtalsmodeller för arbetslivets frågor. Dessa avtal kan sedan verkställas genom beslut i rådet eller de nationella regeringarnas möjligheter (art. 3 och 4). Just denna aspekt väckte den brittiska regeringens största motstånd, för om den europeiska sociala dialogen verkligen skulle leda till löneavtal som skulle kunna verkställas genom majoritetsbeslut i rådet – vilket art. 2 förutser – skulle de brittiska fackföreningarna kunna återvinna en del av sin förhandlingskraft, som de förlorade under Thatcher-eran.

Slutord

Maastrichtfördraget innehåller en rad punkter, som säkert kommer att stärka EG:s politiska och ekonomiska roll. Härmed är dock tre negativa aspekter förbundna.

För det första erkändes officiellt det så kallade Tvåhastighetseuropa. Förenade kungariket beviljades en särskild ställning i fråga om valutaunionen (opting out) och socialpolitiken. För det andra kvarstår ett visst demokratiunderskott, även om avsevärda framsteg gjordes på demokratiseringens område. EG-parlamentets makt har visserligen stärkts, men de nya förfarandena hänvisar det till en negativ roll som nejsägare mot rådets beslut. För det tredje har de europeiska institutionernas komplicerade procedurer inte förenklats. Det finns så många olika förfaringssätt, protokoll och institutioner inom gemenskapen, att man måste vara inne i den för att kunna överblicka dem. Detta kommer bara att öka avståndet och främlingskapet mellan de genomsnittliga medborgarna och EG ännu mer.

Övers. Gunnar Gällmo

Noter

1. Bilden av det grekiska templet är hämtad ur EG-kommissionens debatter. Kommissionen förespråkade en ”trädstruktur” i stället för en ”pelarstruktur”. Jämförelsen med ett träd symboliserar en struktur där alla nya befogenheter samlas och utövas i samma EG-institution. Det existerande fördraget uppnår inte detta mål, till exempel i utrikespolitiken och det juridiska samarbetet.

2. Hittills består Västeuropeiska unionen av nio medlemmar: Belgien, Nederländerna, Luxemburg, Frankrike, Förenade kungariket, Tyskland, Italien, Spanien och Portugal. Av de övriga medlemsstaterna hör Grekland och Danmark till Nato, medan Irland, som håller fast vid sin neutralitetspolitik, inte är medlem i någon försvarsallians.