Miljöbalken

På försommaren 1989 tillsatte chefen för Miljö- och naturresursdepartementet en parlamentarisk utredning med uppgift att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen. Utredningen antog namnet Miljöskyddskommitten, till ordförande utnämndes justitierådet Staffan Vängby. Redan i januari 1991 överlämnade kommittén sitt principbetänkande Miljölagstiftningen i framtiden (SOU 1991:4).

I tilläggsdirektiven från juni 1991 fick kommittén i uppdrag att i sitt fortsatta arbete ta sikte på att i en miljöbalk samla alla lagar som avser att bevara, skydda och förbättra tillståndet i miljön och att säkerställa en långsiktigt god hushållning med naturresurserna. Vidare säger samma direktiv att omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångspunkten för miljöarbetet och att en samlad miljöbalk borde ge positiva effekter på samhällsekonomin och minska byråkratin.

Ett nytt grepp

I slutet av februari i år överlämnade kommittén sitt huvudbetänkande som rätt och slätt bär titeln Miljöbalk (SOU 1993:27). Det är ett respektingivande verk på drygt 1 000 sidor. Kommitténs arbete har varit inriktat på att smälta samman de skilda miljölagarna. Den har också strävat efter att i sina förslag ge uttryck för en enhetlig inställning till miljöfrågorna. Lagstiftaren föreslås skapa en samlad miljöbalk där ungefär ett dussin befintliga lagar ingår. Till dessa hör naturvårdslagen (1964), miljöskyddslagen (1969), hälsoskyddslagen (1982), miljöskadelagen (1986), strålskyddslagen (1988). För att hålla den nya miljöbalken inom ett rimligt omfång skall den utformas som en ramlag. En sådan lag utmärks av att den ger stora möjligheter att reglera enskilda sakfrågor i förordningar och andra föreskrifter.

kommittén har emellertid inte begränsat sitt uppdrag till att sammanställa befintlig lagstiftning på miljöområdet. Man ville både samla och förändra, eller åtminstone skärpa, gällande lagar. Dessa har medvetet tagit hänsyn till skilda intressen i förhållande till miljöfarlig verksamhet där kompromisserna på miljöns bekostnad har varit alltför många. Men utvecklingen har sprungit ifrån den ståndpunkt som 60-talets lagstiftare intog. Då var det fråga om att försiktigt införa regler för ett helt nytt lagstiftningsområde. Oron då var stor för att långtgående miljökrav kunde slå ut viktig industri. Efter hand har medborgarnas insikt i miljöfrågor och deras krav på bättre miljöförhållanden ökat väsentligt. kommittén har i sina förslag tydligt markerat miljökravens ökade tyngd i förhållande till andra, i synnerhet kortsiktiga ekonomiska intressen.

Man kan knappast förneka behovet av en samlad lagstiftning för att i möjligaste mån säkerställa människans hälsa och miljön. Visserligen har vi i Sverige i stor utsträckning kommit till rätta med en hel del stora och svårt förorenande utsläpp från samhällen och industrier. Men fortfarande kommer betydande hot mot miljön från andra källor. Dessa är som kommittén framhåller i många fall inbyggda i själva samhällsmaskineriet, i mönstren för produktion, konsumtion och kommunikation eller, med andra ord, i vårt sätt att leva. Rio-konferensen bekräftade att det är de ohållbara mönstren för produktion och konsumtion i framför allt industriländerna som utgör den viktigaste orsaken till den fortsatta förstöringen av miljön på jorden och till slöseriet med naturresurserna.

Det är mot den bakgrunden som den nya miljöbalken skall värna om fyra stora grupper av skyddsobjekt. För det första är det människors hälsa, vidare den fysiska miljön, den biologiska mångfalden, och slutligen hushållningen med resurserna.

De bärande principerna

Miljöbalken är avsedd att skydda människorna, naturen och miljön i övrigt. Uttrycket naturen och

miljön i övrigt rymmer mark, vatten, luft, biologiskt liv och även bebyggelse. Detta vida grepp kring miljöproblemen stämmer överens med den syn som har vuxit fram internationellt och kommit till uttryck i bl a Brunddandkommissionens rapport Vårgemensammaframtid, i EG:s nya miljörätt och i Agenda 21, FN:s handlingsprogram för miljö och utveckling med sikte på nästa århundrade och som antogs vid Rio-konferensen i fjol (jfr Signum 1992 nr 6). kommittén har bemödat sig om att lyfta blicken utöver det nationella egenintresset. Miljöpåverkan har inte några geografiska eller politiska gränser.

Kommitténs målbeskrivning för miljöarbetet och de lagförslag som är sammanfattade i 30 kapitel är imponerande. Det som intresserar oss här är emellertid de premisser och principer, och den livssyn, som har väglett kommitténs arbete och som ligger till grund för dess ställningstaganden. Några grundläggande principer som kommittén uppfattar som allmänna riktmärken för såväl lagstiftningen som människans konkreta handlande skall genomsyra allt miljöarbete (s 275–319):

Preventionsprincipen: Skador på människans hälsa och miljön skall i första hand förebyggas. Liksom inom hälso- och sjukvården pågår även inom miljövården en förskjutning av tyngdpunkten från kurariva till preventiva insatser. Hit hör den av kommittén ofta betonade upphovsbördan: Den som orsakar skador och olägenheter skall betala kostnaden för att förebygga eller avhjälpa dem. Den som förorenar betalar. Internationellt går principen under benämningen Polluter Pays Principle (PPP).

Försiktighetsprincipen: Skyddet för hälsan och miljön, i synnerhet den biologiska mångfalden, måste utgå från riskbedömningar. All miljöfarlig verksamhet skall prövas och bedömas i relation till människans hälsa och miljön. Den som ämnar släppa ut ett nytt eller otillräckligt känt ämne eller en genetiskt förändrad organism som det finns skäl att anta vara skadliga måste kunna visa, att skada eller olägenhet inte behöver befaras.

Utbytesprincipen: Hälso- och miljöfarliga ämnen och produkter skall principiellt ersättas av mindre farliga. Inom läkemedelsindustrin måste denna princip innebära att man bör sträva efter att framställa läkemedel med minsta möjliga skadliga biverkningar. Samma princip skall tillämpas i fråga om skadliga ämnen som släpps ut i miljön.

Kretsloppsprincipen: Det man utvinner ur naturen skall man använda och slutligt ta hand om utan att skada miljön. Framställda produkter skall vara miljöanpassade, så att de så långt möjligt kan återanvändas eller materialet i dem återvinnas. Utsläpp av giftiga tungmetaller strider mot principen. kommittén betonar att icke naturliga organiska ämnen ur laboratorier inte får släppas ut i den öppna miljön utan bara användas i slutna system.

Hushållningsprincipen: Alla mänskliga processer skall vara så resurs- och energisnåla som möjligt. Alltför länge framstod jordens tillgångar som outtömliga. Idag är många plågsamt medvetna om att det redan nu – och än mer med tanke på kommande generationers behov – råder brist på viktiga naturtillgångar. Kravet på en långsiktigt god hushållning måste därför komma till uttryck i de centrala aktsamhetsreglerna i miljöbalken.

Sektorsansvarsprincipen: Varje sektor i samhället har ansvar för att lösa miljöproblem som uppstår inom det egna området. Tanken går osökt till det närhetens riktmärke som i katolska kyrkans sociallära kallas subsidiaritetsprincip: det är lokala och sektorsinstanser som skall ha hand om miljövården, högre instanser t ex det statliga naturvårdsverket skall bara ingripa i mån av behov.

Det är uppenbart att dessa principer sammantagna utgör en stark sköld i försvaret av hälsa och miljö.Men konflikten mellan människans behov och miljöns krav kan inte alltid lösas. Människans och naturens hushållning, ekonomi och ekologi, är nämligen inte längre integrerade utan skilda system där dagliga intressekonflikter skapar ett permanent dilemma. kommittén har insett att dilemmat är ofrånkomligt och att den nya miljöbalken inte kan lösa det. Men vi måste sträva efter att balansera miljöns krav utan att förneka våra berättigade behov.

Den svåra balansgången

Insikten att balansen måste hållas löper som en röd tråd genom alla förslag till den nya miljöbalken. Det är kanske också därför som kunskapsförmedling och opinionsbildning anses vara väsentliga för att insikten om dilemmat och kravet på balans skall kunna gå ihop. Den nya miljöbalken klarar inte uppgiften utan människors frivilliga insatser.

För att balansen inte skall rubbas och den goda miljön förloras talar kommittén om naturens skönhet och den trygghet som människan finner i en intakt miljö. Förändringar i landskap och biotoper kan inverka på hennes kroppsliga och själsliga jämvikt. Kapitel 11 med rubriken ”Naturvård och biologisk mångfald” (s 457–510) talar om naturen som ”en ständig källa till skönhetsupplevelser”. I samma kapitel för kommittén ett tankeväckande resonemang om det antropocentriska och det biocentriska synsättet som förtjänar en mer ingående analys.

Två synsätt

Det antropocentriska synsättet innebär att människan och hennes behov står i centrum och att naturen är till för människans skull. Naturen har snarare bruksvärde än egenvärde. Det biocentriska synsättet innebär att naturen har ett egenvärde, oberoende av dess nytta eller skada för människan. Alla levande organismer har utifrån detta senare synsätt en självständig och oberoende rätt till existens. kommittén framhåller att man också utifrån ett antropocentriskt perspektiv kan motiveras att värna om den biologiska mångfalden. Människan har nämligen ansvar inför kommande generationer att rätt förvalta naturens resurser. Det är inte minst genom tillämpningen av försiktighetsprincipen som vi skall förhindra en utarmning av den biologiska mångfalden. I dagens svenska samhälle, hävdar kommittén, bedrivs miljöarbetet, liksom allt annat samhällsarbete, i huvudsak utifrån antropocentriska utgångspunkter. Det är alltså i första hand människans behov som styr hennes förhållande till naturen. ”Även vårt förslag till miljöbalk bygger på denna grundsyn.” Man hade snarast väntat sig att Miljöskyddskommitten med emfas skulle ha uttalat sig till förmån för ett biocentriskt synsätt. För att inte missuppfattas säger den, att det antropocentriska synsättet inte skall frånkännas biocentriska motiv för att bevara växt och djurlivets betydelse.

kommittén tycks ha motstått en allmän trend i dagens ekologiska diskurs som går ut på att ersätta det gamla antropocentriska synsättet med ett biocentriskt. Livet, hela livet, och inte endast människan, skall stå i centrum, säger företrädarna för ”biocentern”. Människan får inte efter eget godtycke styra och ställa i miljön. Det är trots allt hennes bristande ansvar som har framkallat den globala ekologiska krisen. Det gamla människocentrerade synsättet håller inte längre måttet. Det är också därför som människan skall detroniseras samtidigt som man skall ”intronisera” miljön, djuren och växterna.

Detta resonemang rymmer emellertid ett tankefel. Det förutsätter nämligen, att det antropocentriska synsättet är lika med ett egoistiskt och moraliskt förkastligt synsätt: människan kolonialiserar miljön och använder sig av den efter eget godtycke som medel för sina själviska syften. Övergrepp mot naturen sätts i system. Det är mot denna själviska (rasistiska) livsstil som det biocentriska synsättet gör uppror. Det antropocentriska synsättet behöver dock inte innebära egoistisk, och på sikt självdestruktiv, plundring av miljön. Människan måste i enlighet med sitt väsen som moraliskt subjekt axla sitt ansvar och ta hänsyn till alla levande varelser och deras behov. Hennes ansvar bör framför allt omfatta alla de varelser som har förmåga att lida. Ytterst omfattar ansvaret hela verkligheten.

Miljöetikens kärnpunkt

Det är också detta ansvar och detta hänsynstagande som i sista hand ligger till grund för etiken. Om man förnekar människans särställning och glider in på en okritisk biocentrisk bana bagatelliserar man hennes ansvar och legitimerar i själva verket hennes artegoism. Det är just människans särställning i naturen som bör få henne att förstå att hon kan och måste begränsa (relativisera) sina egna intressen. Att vara och uppfatta sig själv som moraliskt subjekt innebär, att människan kan inta en opartisk ståndpunkt, också mot sig själv. Hon kan låta det lidande djuret få företräde framför sina egna intressen. Det är nämligen hennes moraliska plikt att i möjligaste mån minimera lidandet för dem som kan lida.

Enligt Immanuel Kant är det för sin egen skull som människan inte far bete sig godtyckligt. Om hon gav fritt utlopp för sin aggressivitet och grymhet mot djuren och naturen skulle hon förneka sitt eget väsen och kränka sin egen integritet. Skall vi då med Kant slå vakt om det gamla beprövade antropocentriska synsättet? Blir talet om det biocentriska (och i ett ännu större perspektiv det kosmocentriska) synsättet illusoriskt och överflödigt? Är kanske frågan om det antropocentriska eller det biocentriska synsättet fel ställd?

Valet av den antropocentriska ståndpunkten motiveras av att människan är det enda moraliska subjektet som har ansvar utöver sin egen grupp och sin art. Hon har ansvar för pandans och havsörnens överlevnad, men inte djuren för henne. Hon har ansvar för helheten. Det skulle vara direkt livsfarligt för henne och miljön att låta det biologiska synsättet montera ner den antropocentriska ståndpunkten. Men den omständigheten att hela verkligheten, i synnerhet den levande miljön, har dragits in – och måste dras in – i hennes moraliska ansvarssfär motiverar den biocentriska ståndpunkten. Naturen är visserligen inte något moraliskt subjekt men den framstår mer än tidigare som objekt för människans moraliska ansträngning.

Eftersom kommittén har valt det antropocentriska synsättet utan att närmare motivera sitt val tål frågan att upprepas: Klarar den antropocentriska ståndpunkten både människan och miljön, eller behöver den kompletteras av den biocentriska ståndpunkten?

I ett försök till svar kan man framhålla, att vi i dagens läge behöver den biocentriska ståndpunkten som ett nödvärn mot ett ensidigt (vetenskapligt och tekniskt) antropologiskt tänkande. Vi behöver den biocentriska linjen som liksom företräder den dimension i en äkta mänsklig-medlidande grundhållning och inställning till allt levande som egentligen borde höra hemma i det antropocentriska synsättet. Den biocentriska ståndpunkten är inte ett hot mot utan ett stöd för – och en påminnelse om – den antropologiska ståndpunktens egentliga innebörd som skall präglas av ett helhetsperspektiv.

En anteckning i marginalen

Det råder en tilltagande konsensus i vår tids etiska diskurs om att vårt förhållande till naturen, framför allt djuren som kan lida, inte far vara godtyckligt. Vi skall respektera naturen för dess egen skull eftersom den har ett egenvärde. Företrädare för denna uppfattning är inte bara den kontroversielle australiensiske filosofen Peter Singer utan också den i vida kretsar erkände tysk-amerikanske judiske filosofen Hans Jonas. Många brukar framhålla att vårt förhållande till naturen, framför allt de högre organismerna, måste ledas av två kriterier: organismernas genetiska integritet (som inte får manipuleras av människan) och deras rätt till smärtfrihet, åtminstone frihet från smärtor som människan kan vålla dem.

Både den antropocentriska och den biocentriska ståndpunkten har således sitt berättigande. Som i allt tankearbete är det viktigt att fylla ett begrepp med rätt innebörd, att man alltså inte blandar korten. Det kan vara värt att göra en anteckning i marginalen. Genteknikberedningen har i sitt betänkande Genteknik-en utmaning (SOU 1992:82, jfr Signum 1992 nr 8) valt den biocentriska ståndpunkten. Trots detta val tillåter beredningen att naturens egenvärde alltför lätt får ge vika för naturens bruksvärde.

I sitt betänkande Miljöbalk har Miljöskyddskommitten inte gått samma väg. Den har valt den antropocentriska ståndpunkten. Trots detta val – eller snarare på grund av det – tycks man bättre än Genteknikberedningen ha lyckats med att värna om både människans och miljöns intressen. Detta är en intressant tankeställare.