Vad händer med EU-konstitutionen?

Det har blivit mycket tyst kring den europeiska konstitutionen efter den negativa utgången av folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna omkring den 1 juni i år. Många frågar sig: Vad händer? Är konstitutionen död? Kan den återupplivas, helt eller delvis?

Klart är att EU inte har haft någon alternativ plan för hur man skulle förfara om ratifikationsprocessen i medlemsstaterna misslyckades. Villrådigheten har varit stor. Vid rådets toppmöte i juni enades man om att tills vidare avbryta ratifikationsprocessen och inleda en så kallad reflektionsperiod. Det fattades dock inga beslut om vad detta närmare skulle gå ut på. Därefter har det än så länge hänt föga nytt.

Många är skakade av att det var befolkningen i två av de ursprungliga grundarstaterna som sade nej till konstitutionen. För Frankrikes del tillkommer att det var Giscard d’Estaing, den tidigare franske presidenten som rätt starkt hade satt sin prägel på texten i sin egenskap av president för det konvent som utarbetade konstitutionen. Det hade i och för sig inte alls varit nödvändigt att ge det nya fördraget formatet av en europeisk konstitution; som det blev utformat fick det otvivelaktigt en viss prägel av fransk elegans och grandeur. Nuvarande presidenten Chirac satsade utan framgång sin prestige på ett franskt ja till konstitutionen.

Det hade inte alls varit konstitutionellt nödvändigt att ordna en folkomröstning i Frankrike. Det var ett politiskt beslut på högsta nivå för att – som man trodde – besegla att franska folket stödde fortsatt utbyggnad av Europeiska unionen. Att det hela havererade berodde nog dock mera på att folket passade på att demonstrera sitt allmänna missnöje än på en misstro mot Europatanken som sådan. Det hindrar inte att skadan är skedd. Resultatet i Frankrike medförde att Tony Blair utan att bli kritiserad kunde ställa in den utlovade folkomröstningen i Storbritannien som antagligen hade varit mycket svår att vinna. I stora delar av den engelska pressen förekommer ett nästan dagligt krypskytte mot EU, som anklagas för att vara överbyråkratiskt, ineffektivt och upptaget av detaljer som bättre hanteras på medlemsstatsnivå.

I Sverige hade regeringen i juni en proposition färdig att överlämnas till riksdagen. Så har inte skett på grund av beslutet att blåsa av beslutsprocessen i medlemsstaterna. Man känner dock till innehållet i propositionen; en i huvudsak identisk lagrådsremiss finns tillgänglig på regeringens hemsida. Läser man denna text noterar man att den svenska regeringen valt att betona de praktiska aspekterna i form av förenklat och förbättrat beslutsförfarande och liknande. Betydelsen av konstitutionens mera principiella aspekter och symbolvärde för framtiden berörs inte mycket. Det framgår också att regeringen bedömt att det inte behövs någon svensk grundlagsändring och heller ingen folkomröstning i Sverige. Sammanfattningsvis kan man säga att regeringen valt att tona ner hela saken.

Vad kan man vänta sig kommer att hända nu? Det kan i nuläget inte bli annat än spekulationer. En möjlighet som många till en början var inne på skulle vara att ändå försöka fullfölja ratifikationsprocessen. De minnesgoda erinrar sig att Danmark fällde Maastrichtfördraget i den första folkomröstningen. Sedan Danmark fått vissa särskilda försäkringar i ett tilläggsprotokoll anordnades en ny folkomröstning med positiv utgång. Något motsvarande skedde i Irland med Nicefördraget. Några initiativ från fransk sida i denna riktning förefaller dock i varje fall hittills inte ha nått offentligheten. Saken försvåras av att det var ett ganska kraftfullt nej i folkomröstningen (55 procent) och än mer så i Nederländerna (62 procent). Möjligheterna att nå framgång på denna väg försvåras sannolikt vartefter månaderna går. Europa verkar i nuläget sakna ett kraftfullt politiskt ledarskap. Valutgången i Tyskland med praktiskt taget dött lopp mellan de två stora partierna förbättrar inte läget.

Ett annat alternativ vore att medlemsstaterna efter erforderliga förberedelser samlades till en ny regeringskonferens, där man försöker att omarbeta konstitutionen med hänsyn till den opposition som kommit fram och därefter enas om en ny text, varefter man påbörjar en ny ratifikationsprocess i alla de 25 medlemsstaterna. Problemet är att den konstitution som nu föreligger är ett noga avbalanserat dokument som är resultatet av mängder av kompromisser och olika uppgörelser. Det är inte lätt att se hur man skulle kunna riva i detta och sedan nå fram till en ny enighet. Ett än större problem är dock att kritiken av konstitutionen haft så olika utgångspunkter. I Frankrike gick oppositionen till stor del ut på att konstitutionen var alltför marknadsliberal, i England däremot att den var alltför socialt präglad. Efter en annan linje har kritiken särskilt gått ut på att konstitutionen skulle ge EU för stor beslutsmakt, å andra sidan kritiseras EU för att göra för litet åt arbetslösheten och andra ekonomiska problem där ansvaret i allt väsentligt ligger kvar på medlemsstaterna. Härtill kommer att det i nuläget är svårt att urskilja några visionärer, kapabla att komma fram med fruktbara idéer och förslag.

Mest realistiskt, men inte särskilt spännande, förefaller vara vad som kan kallas minialternativet. Det skulle innebära att medlemsstaterna, samlade i EU:s råd, kommer fram till att konstitutionsprojektet har havererat och koncentrerar sig på sådana delar av nyheterna i konstitutionen som det ter sig akut angeläget att genomföra. Man stannar i så fall för att bibehålla nuvarande fördragsverk och endast genomföra partiella ändringar. Vissa sådana kan genomföras utan några fördragsändringar genom beslut om att ändra praxis i beslutsgången i olika typer av situationer m.m. I andra fall krävs vissa fördragsändringar; kanske kan man enas om en begränsad mera teknisk fördragsrevision som i huvudsak låter sig genomföras utan folkomröstningar. Det är dock inte sagt att ens detta visar sig genomförbart.

Man bör också tänka på att den konstitutionella yttre ramen för Europasamarbetet inte behöver vara det centrala, även om man inte skall undervärdera den symboliska betydelsen. Finns det en aktiv vilja i Europa och dess stater att fördjupa samarbetet och integrationen kan det mycket väl ske inom ramen för det nuvarande fördragsverket i EU. Ett utmärkt exempel på detta är det utrikespolitiska samarbetet som utan tvekan skulle kunna drivas mycket längre inom ramen för nuvarande beslutsordning, förutsatt att det funnes en vilja att göra detta. Ur den synvinkeln har det varit högst olyckligt att ledande medlemsstater hamnat på kollisionskurs i Irakfrågan.

I nuläget får man vara glad åt att EU:s utvidgning med de tio nya medlemsstaterna kunde genomföras. De flesta rapporter talar om att samarbetet inom EU med de nya medlemmarna fungerar väl och utvecklas kontinuerligt. Förutsägelser om att EU:s beslutsprocess skulle förlamas med så många nya medlemmar har inte infriats. De flesta av de nya medlemmarna har siktet inställt på att snabbt införa euron som valuta, t.ex. för Estlands del troligen redan 2007.

Sannolikt har alltså det – måhända något storvulna – konstitutionsprojektet havererat för gott. Detta hindrar dock inte att EU fortsätter att fungera som förut och har möjligheter till fortsatt vidareutveckling, gärna i förening med partiella fördragsreformer. I nuläget märks dock ett tydligt vakuum och EU genomlever otvivelaktigt en svacka. Detta kan vara farligt. För EU har visionerna om att bygga ett framtida fredligt Europa inom ramen för en allt fastare sammanslutning alltid varit mycket viktiga. Många känner idag ett behov av nya visioner och visionärer; man får hoppas att de träder fram. De är dock inte särskilt synliga just nu.