av ULF JONSSON
– Juridiska utmaningar i kampen mot konfessionella friskolor.
Vid en presskonferens onsdagen den 8 januari överlämnade den särskilde utredaren Lars Arrhenius betänkandet Nya regler för skolor med konfessionell inriktning till utbildningsminister Anna Ekström. Arrhenius har på uppdrag av regeringen sedan i mars 2018 arbetat med en utredning om konfessionella inslag i det svenska skolväsendet. Efter januariöverenskommelsen och den nya regeringsbildningen fick utredaren i juni 2019 tilläggsdirektivet att dessutom utarbeta författningsförslag som behövs för att möjliggöra införandet av ett förbud mot etablering av nya friskolor med konfessionell inriktning. Tilläggsdirektivet har sin upprinnelse i januariöverenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Centerpartiet och Liberalerna, som enades om att försöka förbjuda nya konfessionella skolor. Beställningen från politiskt håll var klart och tydligt formulerad. Utredaren kommenterade i en intervju strax efter att ha mottagit tilläggsdirektivet att det kunde bli knepigt att leverera vad politikerna ville ha.
Det nu färdiga betänkandet ger vid handen hur rätt Arrhenius hade redan från början. Betänkandet visar hur svårt eller kanske rent av omöjligt det är att genomdriva ett sådant förbud, eftersom det befinner sig på kollisionskurs med grundläggande fri- och rättigheter enligt både svensk och europeisk rätt. På en direkt fråga till utredaren under presskonferensen den 8 januari förklarade han att han nu ville överlåta åt andra att bedöma huruvida ett förbud faktiskt kan vara lagligt. Han tillade att saken till sist bara kan avgöras genom en prövning i Europadomstolen.
En omfattande och gedigen utredning
Det av Lars Arrhenius framlagda betänkandet är en diger lunta på 600 sidor. Det ger en noggrann och gedigen belysning av en lång rad frågor rörande konfessionella inslag i skolväsendet. Betänkandet innehåller ett stort antal förslag om olika delaspekter av problematiken. Frågorna belyses i relation till både svensk nationell rätt, Europakonventionen, EU-rätten, Barnkonventionen och andra FN-konventioner. I betänkandets nionde kapitel presenteras jämförelser med rättsläget för konfessionella inslag i skolor i Norge, Danmark, Finland, Frankrike och Tyskland. Utfallet av jämförelsen visar att Sverige har en generellt mer restriktiv hållning gentemot konfessionella inslag i skolväsendet än dessa länder har.
Ett särskilt viktigt delmoment i betänkandet är definitionen av begreppet konfessionell (s. 298–314). En sådan definition har hittills saknats i det svenska rättsväsendet, vilket bland annat lett till osäkerhet kring vilka skolor som är att betrakta som konfessionella. Betänkandet formulerar en påfallande snäv definition och föreslår att ”konfessionella inslag är sådana inslag som innehåller bekännande eller förkunnande delar som tillhör en viss religion”. Denna snäva definition gör att man inte ser några svårigheter med att hålla skolavslutningar i kyrkor, och att man då sjunger religiösa sånger som blivit tradition att sjunga på skolavslutningar. Det är också i sin ordning att man i skolan uppmärksammar traditionella kristna, muslimska och judiska högtider, så länge firandet inte innehåller inslag av bekännande eller förkunnande karaktär.
Inga tillräckliga skäl för ett förbud
Den i medierna mest omdiskuterade delen av betänkandet gäller frågan om ett förbud mot etablering av nya konfessionella friskolor, en frågeställning som behandlas utförligt i betänkandets femtonde kapitel. Kapitlet är värt att läsas noggrant och uppmärksamt i sin helhet. Det förslag om ett etableringsstopp för konfessionella friskolor som presenteras i kapitlet avser grundskolor och gymnasieskolor, däremot inte förskolor. De hittillsvarande konfessionella friskolorna ska kunna finnas kvar, även om de beläggs med ett antal nya restriktioner. Restriktionerna är dock så genomgripande att det kan bli svårt för dem överleva på längre sikt. Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 2022, och inga nya konfessionella friskolor skulle sedan kunna etableras från den 30 juni 2023.
I samband med betänkandets offentliggörande gjorde utbildningsminister Anna Ekström bedömningen att betänkandet ger ett starkt stöd för förslaget om ett förbud mot etablering av nya konfessionella friskolor. Hon medgav visserligen att det juridiska läget är ”trixigt”, men hon kände sig inte orolig på den punkten, eftersom betänkandet ”ger ett väldigt bra underlag för att hantera de juridiska svårigheterna”. Frågan är dock vad ministern bygger detta omdöme på. En noggrann läsning av betänkandet pekar snarare i rakt motsatt riktning. Den som vill införa ett dylikt förbud har all anledning att känna betydande oro. I sin sammanfattande slutbedömning konstaterar utredaren nämligen kort och kärnfullt att det utifrån det underlag som utredningen har tagit fram inte går att fastslå att det föreligger tillräckliga rättsliga skäl för att motivera ett etableringsstopp (s. 426–427).
Juridiska utmaningar och svårigheter
Förslaget om ett etableringsförbud för konfessionella friskolor möter enligt betänkandet en rad utmaningar och svårigheter i relation till olika lagar och konventioner som Sverige är förpliktat att följa. Men vilka är då dessa juridiska svårigheter?
Det är inte religionsfrihetslagstiftningen som sätter käppar i hjulet för ett etableringsförbud för konfessionella friskolor. Betänkandet slår fast att ett etableringsförbud inte strider mot religionsfriheten, så länge eleverna garanteras möjligheten att fritt utöva sin religion inom ramen för den obligatoriska skolan. Religiösa aktiviteter får inte anordnas i skolan av skolans huvudman, men däremot av eleverna själva. Huvudmannen får dock underlätta genomförandet av religiösa aktiviteter, exempelvis genom att ställa lokaler till förfogande och genom att anpassa schemaläggningen till dessa aktiviteter.
Däremot skulle ett etableringsförbud för konfessionella friskolor kunna strida mot en rad andra svenska och europeiska bestämmelser. Här hänvisar betänkandet dels till den svenska diskrimineringslagen, som fastslår att staten inte otillbörligt får missgynna enskilda på grund av deras religion, dels till Europakonventionen, som fastslår föräldrars rätt att tillförsäkra sina barn en utbildning i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa övertygelse. I betänkandet konstaterar man att dessa bestämmelser skapar svårigheter för ett etableringsförbud på grund av bristande likabehandling från statens sida, och det påpekas att regeringen inte har redovisat några skäl som visar att dessa former av diskriminering skulle kunna vara lagliga. Betänkandet nämner som exempel att religiösa riktningar som inte hunnit etablera någon egen friskola innan etableringsförbudet träder i kraft skulle diskrimineras av staten jämfört med de religiösa riktningar som hunnit etablera skolor innan etableringsförbudets ikraftträdande. Ett annat exempel är att verksamheten vid redan etablerade konfessionella friskolor är tänkt att underkastas flera begränsande regler (exempelvis hinder mot flytt till annan ort eller utökning av antalet klasser) utöver de regler som generellt gäller för friskolor.
Ett etableringsförbud skulle vidare kunna utgöra ett avsteg från likhetsprincipen och även riskera att innebära en otillåten begränsning av näringsfriheten och etableringsrätten, enligt regeringsformen och EU:s rättighetsstadga. Det riskerar dessutom också att strida mot rätten till utbildning och etablering av undervisningsanstalter, såsom dessa är reglerade av EU-rätten och Barnkonventionen.
Utredningen konstaterar också att frågan om ett etableringsstopp för konfessionella skolor hittills inte har prövats av Europadomstolen i relation till Europakonventionens särskilda bestämmelser om respekt för religiös övertygelse. Varje land har i detta avseende en nationell bedömningsmarginal, alltså ett utrymme för att göra egna bedömningar mot bakgrund av sin egen kultur och historia. Men det är enligt betänkandet vanskligt att säga vad detta konkret innebär. Sverige har hur som helst redan genomfört mera långtgående begränsningar för konfessionella inslag i skolväsendet än andra jämförbara länder, vilket framgår av betänkandets nionde kapitel. Betänkandet menar dessutom att Sverige så att säga har målat in sig själv i ett hörn genom att samtidigt hävda att det finns skäl både att förbjuda nyetablering av konfessionella friskolor och skäl att tillåta redan etablerade konfessionella friskolor att fortsätta sin verksamhet. Om ett svenskt förbud mot nya konfessionella friskolor i framtiden skulle prövas av Europadomstolen skulle detta faktum utgöra en avsevärd komplikation för Sverige i rättsprocessen. Det skulle krävas ”tungt vägande skäl” för att kunna försvara en sådan lagstiftning inför Europadomstolen, heter det i betänkandet. Men några sådana skäl har regeringen inte presenterat, konstaterar man.
Vägen framåt
Att de juridiska hindren för ett etableringsstopp är tunga framgår inte minst av att utredaren mot slutet av betänkandet väljer att gå utöver tilläggsdirektivets anvisningar och på eget initiativ lägga fram sex alternativa förslag till hanteringen av frågan om konfessionella friskolor. Dessa alternativ betraktar utredaren som bättre ur ett rättighetsperspektiv, eftersom de inte kränker Europakonventionen och diskrimineringslagstiftningen. I hälften av dessa alternativ har utredaren helt och hållet tagit bort förslaget om ett etableringsstopp för konfessionella friskolor. När betänkandet presenterades uppmärksammade man tyvärr inte dessa alternativa förslag. Och från ansvarigt politiskt håll verkar man inte ha lagt märke till dem; den tystnad som omger dessa förslag är i vart fall öronbedövande. Men förslagen är värda att tas på allvar, eftersom flera av dem – i jämförelse med förslaget om etableringsstopp – framstår som mera genomförbara i verkligheten.
Utbildningsminister Anna Ekström har förklarat att regeringen nu tänker gå vidare med förslaget om ett etableringsstopp. Och hon verkar framhärda med sitt häpnadsväckande påstående att utredaren har visat att de juridiska svårigheterna kan lösas, en uppfattning som utredarens själv i betänkandet ställer sig mycket tveksam till. Man kan undra vilka skäl som får statsrådet att driva frågan vidare. I utredningen har man tittat på olika argument som i den offentliga debatten har framförts mot konfessionella friskolor, såsom exempelvis att pojkar och flickor behandlats olika, att elever motvilligt tvingats delta i konfessionella inslag och att man inte har hållit själva undervisningen fri från konfessionella inslag. Det handlar med andra ord om att vissa skolor har brutit mot de regler som redan i dag gäller för konfessionella friskolor. Utredaren har undersökt dessa missförhållanden och drar i betänkandet slutsatsen att omfattningen av dessa problem inte är så stor att det i sig kan motivera ett etableringsstopp. I stället föreslår man striktare ägar- och ledningsprövning samt skärpt tillsyn.
Det är nog ingen alltför vågad förmodan att ett ledande motiv bakom utbildningsministerns agerande heter röstfiske och strävan efter att behålla regeringsmakten. Såväl Dagens Nyheter som Svenska Dagbladet har på ledarplats hävdat att det är nyetableringen av muslimska friskolor som januaripartierna är ute efter att stoppa (SvD 13/1 och DN 9/1). Vid sidan om en genuin oro för religiös extremism, hoppas man också kunna värva röster bland allmänt religionskritiska väljare och i synnerhet bland islamofoba väljargrupper. Men hur det än förhåller sig med den saken, kvarstår det att utbildningsministerns missvisande framställning av utredningen och hennes tal om att trixa med juridiken sänder illavarslande signaler om att hanteringen av frågan håller på att gå överstyr.
De i sammanhanget relevanta lagarna och konventionerna är just till för att skydda grundläggande mänskliga fri- och rättigheter. Att primärt vara ute efter att kringgå dem är en betänklig strategi. Som Lars Arrhenius påpekade när betänkandet presenterades, bör Sverige inte agera så att Europakonventionens mening och syfte urholkas. När hon tillfrågades om risken att ett svenskt etableringsförbud kan komma att fällas av Europadomstolen svarade utbildningsministern lakoniskt: ”Den dagen, den sorgen.” En mer ansvarstagande och respektfull attityd gentemot de grundläggande fri- och rättigheter som här står på spel skulle förmodligen vara mera befrämjande för människors förtroende för de politiskt ansvariga. I en tid när polariserande och antidemokratiska krafter tycks vinna mark finns det all anledning att inte ta lätt på juridiken och därigenom undergräva människors tilltro till samhällets etiska och juridiska grundvalar.
Ulf Jonsson är jesuitpater, professor i religionsfilosofi och chefredaktör för Signum.
Ur Signum nr 1/2020.